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[제28대 이석연 법제처장] 상트페테르부르크 대학 특강_한국 법제도의 역사와 선진 법제도 구축을 위한 법제개혁의 현황
  • 등록일 2009-06-01
  • 조회수7,312
  • 담당부서 처장실

상트페테르부르크대학

(2009. 5. 22. 14:00 ∼ 15:00)



 

한국 법제도의 역사와

선진 법제도 구축을 위한 법제개혁의 현황









2009. 5. 22









법제처장 이 석 연

 

 

Ⅰ. 대한민국 법제도의 역사와 특징


  1. 법제도 발전의 역사


  (1) 법제도는 사회·경제·정치상황을 반영하는 거울과 같은 존재이다. 법제도는 사회·경제·정치적 상황에 따라 생성되고, 발전한다. 이러한 측면에서 대한민국의 법제도 또한 1948년 정부 수립 이후 대한민국의 놀랄만한 사회 전반에 걸친 발전 속도와 같이 생성되고 발전해 왔다.


대한민국의 법제도는 근대 이전 즉 조선왕조시대까지는 중국에서 유래한 동양적 법체계에 입각하고 있다가 20세기 초 서구의 법체계를 계수하려고 노력하던 중 일본 제국주의의 침략으로 중단되었다.  결국, 대한민국의 근대적 법제도는 1910년 일본 제국주의 침략과 동시에 계수었다. 일본 제국주의는 일찍이 프로이센, 프랑스 등 서유럽의 법제도를 계수하였으며, 이를 토대로 아시아에서 가장 먼저 근대화된 법제도를 형성하고 있었다. 당시의 법제도는 주로 자원 수탈과 같은 식민통치를 목적으로 제정되었으며, 대한민국의 근대적 법제도 형성에 많은 영향을 끼친 바 있다. 1945년 일본 제국주의의 패망과 3년간에 걸친 미군정시기에는 영미법체계가 대한민국의 법제도 형성에 영향을 끼친 바 있다.


  (2) 본격적으로 대한민국의 법제도가 형성되기 시작한 것은 1948년 제헌헌법이 제정된 이후부터이며, 법제도의 발전과정을 구분하면, 대략 1948년 정부 수립부터 1960년대 후반까지를 제1기로, 1960년대 후반부터 1980년대 전반까지를 제2기로, 1980년대 중반부터 1990년대 중반까지를 제3기로, 1990년 중반부터 현재까지를 제4기로 나누어 볼 수 있다.


제1기에 해당하는 1948년부터 1960년대 후반까지는 일본 식민지배기과 미군정기를 거치면서 형성되어 온 구 법령체계를 대한민국의 현실에 맞게 새롭게 수정하는 작업이 이루어졌다. 1948년 7월에 「대한민국 헌법」이 제정·공포되었으며, 그 뒤를 이어 1953년에 「형법」(법률 제293호), 1954년에 「형사소송법」(법률 제341호), 1960년에 「민법」(법률 제471호), 「민사소송법」(법률 제547호), 1963년에 「상법」이 제정·공포되어 대한민국의 독자적인 법제도를 갖추게 되었다.

  (3) 제2기에 해당하는 1960년대 후반부터 1980년대 전반까지는 대한민국이 세계적으로 유래 없는 급속한 경제발전을 이룩한 시기로서 당시의 법제도는 정부 주도의 강력한 수출지원정책과 농수산업 등 제1차산업에서 중화학공업 등 제2차산업으로의 산업구조 개편을 뒷받침하기 위해서 제정되었다. 1970년대 후반부터는 고도경제성장과 급속한 공업화, 도시화 및 개발행정의 부작용으로 사회·경제적인 문제가 증대하였고, 특히 무분별한 국토개발에 따른 토지문제, 노사문제, 중화학공업의 성장에 따른 환경문제 등이 다수 발생하였다. 당시 대한민국정부는 이러한 사회문제를 해결하기 위해서 환경법제, 도시계획법제 등을 다수 정비한 바 있다.


제3기에 해당하는 1980년대 중반부터는 그동안 경제발전에 뒤처져온 정치적·사회적 이슈들이 부각되었으며, 이를 계기로 1988년에는 헌법재판소가 설립되어 장식적 기능을 해 오던 헌법의 규범력을 확보하기에 이르렀다. 대한민국의 헌법재판소는 1988년에 설립되어 현재에 이르기까지 경제개발의 부작용으로 그동안 등한시되어 오던 헌법에서 보장하고 있는 국민의 기본권을 수호하는 중요한 역할을 담당하고 있다. 그밖에 제3기에는 「행정심판법」·「행정소송법」 등 행정구제에 관한 법령이 전면 개정되거나 제정되었다.


  (4) 1990년대 후반에 들어서 세계적인 불황과 더불어 대한민국은 심각한 외환위기에 직면하게 되었으며, 이를 해결하기 위하여 그동안 정부의 보호 아래 성장해 왔던 금융제도를 자유화하는 등 금융법제의 개편이 이루어졌다.  2000년대 초반부터는 「행정절차법」, 「공공기관의 개인정보보호에 관한 법률」, 「전자정부구현을 위한 행정 업무 등의 전산화촉진에 관한 법률」, 「주민투표법」, 「주민소환법」 등이 제정되는 등 행정의 투명성 및 행정에의 주민참여제도가 정립되었다. 그리고 대한민국 정부는 현재 미국의 금융위기에서 시작된 세계적인 경제불황을 극복하고 법제도의 선진화를 이루기 위해 지속적으로 노력하고 있다.


  (5) 현재 대한민국 정부의 법제개혁은 「법은 사람을 위한 것이어야 한다(以法爲人)」는 기조 하에 ①시대에 뒤떨어지거나 국민의 일상생활에 불편을 초래하는 법령, ②기업 및 영업활동을 제약하거나 지장을 주는 법령, ③글로벌 스탠다드에 맞지 않는 법령을 개폐하는데 중점을 두고 있다.

  2. 대한민국 법제도 발전의 역사적 특징


  (1) 대한민국 법제도 발전의 첫 번째 특징으로 적극적인 법제도 형성으로 경제발전을 선도했다는 점을 들 수 있다. 먼저 법률의 제정을 통하여 경제개발의 목표와 전략을 제시하고, 각 경제주체의 역할을 분담시킴으로써 효율적인 경제개발이 가능하도록 했다는 점이다.


1970년대 초부터 1980년 중반까지는 법제도를 통하여 정부가 시장에 적극 개입할 수 있는 권한을 부여하였으나, 경제가 발전됨에 따라 이러한 경제관련 법령들은 정부의 시장개입을 억제하는 가이드라인으로 작용하였다. 즉, 시장기능이 약할 때는 정부가 주도하고 시장기능의 강화에 따라 정부개입을 억제하는 기능을 법제도가 수행해 온 것이다.


그 과정에서 시장경제적 법치주의를 강조하고 있는 헌법의 입장에서 정부의 지나친 시장개입이 논란이 된 적도 있다.


  (2) 두 번째, 대한민국은 법제도의 발전을 통하여 시민사회에 기초한 민주주의를 달성할 수 있었다는 것이다. 즉, 경제개발과정에서 발생하는 각종 사회적, 정치적 문제들을 해결하기 위한 각종 법제도의 연구·개발을 통하여 정부의 정책의지를 국민들에게 알려줌으로써 사회와의 공감대를 형성하고, 미래에 대한 비전제시가 가능했다고 평가할 수 있다.


  3. 대한민국 헌법의 기본이념과 법치주의의 징표로서의 헌법재판


  (1) 대한민국 헌법의 기본이념(기본정신)


  대한민국 헌법은 정치사회적으로는 자유민주주의, 경제적으로는 자유시장경제질서의 두 축을 기본이념으로 하고, 적법절차를 핵심으로 하는 법치주의를 그 수단으로 채택하고 있다.


헌법이 이러한 이념과 수단에 의해서 추구하는 최고의 가치질서는 국민 개개인의 인간으로서의 존엄과 가치의 구현 및 행복추구권의 보장이다.


특히, 헌법은 경제질서에 관하여 사회정의와 경제주체간의 조화를 통한 경제민주화를 위하여 국가의 경제에 관한 규제와 조정을 허용하는 수정자본주의 내지 사회적 시장경제원리를 규정하고 있지만, 이는 어디까지나 자유시장경제 질서에 관한 예외적이고 보충적 원리로서 기능하도록 하고 있다.


헌법이 추구하는 자유민주주의, 자유시장경제질서, 법치주의, 기본권 존중의 원리는 1948년 7월 12일 대한민국 헌법이 제정된 이후 9차례의 헌법개정에도 불구하고 변함없이 일관되게 헌법의 기본정신으로 자리 잡고 있다.


또한 헌법은 국가목표로서 한반도의 평화적 통일을 추구하되 어디까지나 자유민주적기본질서 즉 자유민주주의와 시장경제질서에 입각한 것이어야 함을 천명하고 있다(제4조).


  (2) 헌법재판을 통해 본 한국 법치주의


    ① 한국법치주의의 현황을 가장 잘 보여주는 사례는 법치주의의 실현수단으로 인식되는 헌법재판의 활성화이다.


1987년 헌법개정으로 헌법재판소가 설립되고 그 관장사항으로 위헌법률심판, 탄핵심판, 정당해산심판, 헌법소원심판의 5개 유형의 헌법재판이 도입되었다.  이후 20여년간 17,000여건(2009년 3월말 현재)이 넘는 헌법재판사건이 청구되고 이중 800여건이 위헌결정(헌법불합치 및 한정위헌, 한정합헌 등의 변형결정 포함) 및 인용결정 됨으로써 국민의 의식 속에 헌법재판의 중요성을 각인시키면서 헌법규범의 생활화에 기여하고 있다. 


한국에서의 헌법재판은 그 헌법적 기능(헌법보호기능, 헌법의 유권적 해석기능, 기능적 권력통제기능, 기본권 보호기능, 사회 안정 및 정치적 평화보장기능)을 다하면서 헌법의 적(敵)으로부터 헌법의 규범적 효력을 지켜 헌법이 수렴한 공감적 가치에 입각한 사회통합을 촉진하는 역할을 하고 있다.  바야흐로 헌법재판을 빼고 한국의 헌정질서와 법치주의를 논할 수 없을 정도로 헌법재판의 위상이 확고해졌다고 하겠다.


    ② 참고로, 나는 헌법재판소 출범 직후인 1989년부터 1994년까지 헌법재판소 헌법재판연구관으로 근무하였으며, 이후 1994년부터 작년(2008년 3월) 법제처장으로 취임하기 전까지 14년 동안 변호사로서 헌법소송을 전담하면서 위헌적인 법령과 제도의 개선에 주력해 왔다.  때로는 내 자신이 직접 청구인이 되거나 아니면 위헌법령의 개폐를 목적으로 한 기획소송을 청구하는 등으로 헌법재판(주로 헌법소원)을 제기하여 그 중 상당수 위헌결정을 받아냄으로써 공익소송으로서의 헌법재판을 활성화시키기 위하여 노력하였다.


그 중에는 직전 정권에서 국민적 합의 절차 없이 대한민국의 수도(首都)를 서울에서 남쪽지방(충청도)으로 이전하는 법률에 대하여 위헌결정을 받음으로써 수도이전을 백지화시킨 사건을 비롯하여, 투표가치의 불평등이 심화되도록 국회의원 선거구를 획정한 법률에 대한 위헌 결정 및 검사의 부당한 불기소처분에 대한 헌법소원에서의 취소결정 등이 있다.



Ⅱ. 선진법제 확립을 위한 대한민국 정부의 노력


  1. 대한민국 현행법령 현황


  (1) 그간 경제와 기술 발전에 따른 새로운 영업 분야와 새로운 기술영역의 확장, 국민 생활 향상을 위한 문화·복지수요의 증대, 새로운 유형의 범죄에 대한 대응의 필요성, WTO와 OECD 가입, FTA 체결 등에 따른 국제수준의 제도 정립, 국정수행의 객관적 기준 정립의 필요성과 1997년 외환위기 극복을 위한 규제완화 등 개혁입법의 추진 등은 새로운 입법의 계기가 되어 왔다.


  (2) 대한민국정부(이하 ‘정부’라고만 함) 수립 후 60년이 된 현재 많은 법령이 제정되었고, 법령의 숫자도 빠른 속도로 늘어나기 시작했다. 2009년 3월말 현재 법률과 하위법령만 4,327건(법률 1,228건, 대통령령 1,654건, 총리령·부령 1,445건)이나 되고, 훈령, 예규, 고시 등 각 기관 내부 규정도 9,022건에 달한다.


지난 60여 년간 정부는 급변하는 정책환경에 대처하기 위해 법령을 만드는 데에 주력했는데, 대부분의 법령을 제정하거나 개정할 때에는 그 당시의 상황에 맞고 국민과 기업을 위한다는 나름대로의 의미가 있었으나 시간이 흐르고 상황이 바뀌면서 당초의 취지와 어긋나는 문제가 발생하기 시작하여 법령을 전면적으로 개선하려는 노력이 필요하게 되었다.


  2. 법제개선의 필요성


  (1) 역대 정부에서도 규제개혁 등 종합적인 법령개선을 위한 노력이 있었지만, 기대했던 효과를 거두지는 못한 것으로 평가되며, 지금도 많은 국민기업이 낡고 불합리한 법령 때문에 불편을 겪고 불필요한 비용을 부담하는 문제가 발생하고 있다.


  (2) 법령과 같은 일반적·추상적 규범들은 그 영향이 매우 광범위한 것인데, 적어도 도입 당시에는 여러 사람의 이익을 위해 도입되었지만, 시간이 흐르면서 규제의 방향과 정도가 나쁜 쪽으로 위력을 발휘하면서 오히려 국민과 기업에 불편과 부담으로 작용하는 경우도 많이 발생하고 있는 것이다.


따라서 입법의 연장선상에서 이미 만들어진 법령도 사회 현실과 시대에 맞도록 지속적으로 점검하고 정비하여 현재 효력이 있는 법령은 언제나 실효성과 정당성이 유지되도록 할 필요가 있다.


  3. 성공적 법령개폐의 관건과 방향


  (1) 그동안 법령개선 작업이 효과를 거두지 못했던 것은, 그 필요성을 인식하지 못했거나 종합적인 추진 노력이 없어서가 아니다. 문제는 개선 의견에 대해 추진 여부 자체가 사실상 개폐대상 법령에 의해서 그 권한을 행사하는 소관 부처에 달려 있었기 때문이었다.


소관 부처의 입장에서는 과도한 규제에 대해서 피규제자 입장에서 부담해야 하는 막대한 규제 준수비용에 대해 심각하게 인식하지 못한 채, 때로는 냄비 여론에 대응하는 차원에서 규제를 유지하거나 강화하는 경향이 많았다.


  (2) 이런 점을 감안하여 정부입법의 총괄조정기관으로서 법제 관련 전문 능력과 중립성·독립성을 갖춘 법제처가 법령개폐작업의 중심에 나서게 되었다.  즉, 현행 법령 중에는 공익상의 필요성을 과다하게 평가하여 불필요하게 강한 규제를 하는 경우가 많기 때문에, 소관 부처가 규제에 매몰되어 국민 눈높이가 아닌 공무원의 정책적 편의만 고려하지 않았는지 중립적인 견지에서 잘 살펴보겠다는 것이다.


  4. 최근 법제처가 주도하는 새로운 법령개폐 방식과 현황


  (1) 먼저, 법제처에서는 일반 국민이나 기업 등 법령 수요자가 실제 현장에서 불편을 느끼있는 사항을 중심으로 개선과제를 발굴하기 위해, 작년(2008년) 3월 법제처에 ‘국불편법령 개폐센터’를 개설했다. 또한, 5월에는 각계의 폭넓은 민간 전문가로 구성된 ‘정부입법 자문위원회’를 발족시켜 각 부처에서 소극적이거나 파급효과가 큰 사항을 중심으로 활기차고 현실적인 논의를 하고 있다.


또 하나는 「정부조직법」과 대통령령인 「법제업무운영규정」에 따라 법제처가 ‘정부의 법제업무를 전문적으로 관장’하도록 한 취지에 맞게 국민과 기업에 불편과 부담을 주는 법령에 대한 정비기준을 마련하여 소관부처에 통보하고, 정비를 추진·관리해 나가고 있다.


  (2) 특히, 법제 전문가가 개선안을 작성할 때에 철저한 법적 검토와 현실적 타당성 검토 등을 거쳐 구체적으로 조문화까지 해서 제시하고 있다.


아울러 정부의 법제 관련 총괄·조정·지원 기관으로서 개선 사항과 관련된 법령의 일괄 개정을 통해 파급효과를 극대화하는 데에도 중점을 두고 있다.


  (3) 이처럼 법제처는 새로운 법령개폐 추진체계를 구축한 후 모든 법령을 원점에서부터 재검토 해왔으며, 특히 국민의 일상생활에 불편을 주거나 기업 및 영업활동에 부담을 주는 사항으로서 파급효과와 체감도가 높은 과제를 우선 개폐대상과제로 선정하였다.


먼저, 국민불편법령개폐센터가 문을 연 이후에 접수된 2,300여건의 개선의견을 검토하여 우선적으로 개선할 필요가 있다본 114건(개폐 효과를 고려한 관련 법령 160여건)의 개폐대상 과제를 선정하여 개선한 바 있다.  특히, 최근에는 금융위기로 어려움을 겪고 있는 기업과 서민들의 경제활동에 관련된 조세 경감, 행정비용 감면 등의 법령 개선에도 주력하고 있다.


한편, 사회적 비용을 줄여 국가 경쟁력을 높이고 기업하기 좋은 법령 환경 조성을 위해, 영업 정지·취소나 과징금과 같이 법령마다 있는 모든 행정제재 규정의 종합적인 합리화 방안을 마련해서 대통령 주재 국가경쟁력강화위회에 보고하고 400여건의 법령을 법제처 주도로 하여 각 부처와 함께 정비하고 있다.


  (4) 또한, 법제처는 국민 실생활과 기업 활동에 직접적인 영향을 미치는 훈령·예규 등 행정부처가 자율적으로 발령하는 행정규칙을 추가적으로 손질하고 폐지하는 ‘행정규칙 일몰제’를 도입하였다.  이를 위하여  대통령훈령인 「훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정」을 2009년 4월 23일 발령하여 행정기관 내부적으로만 관리되던 훈령·예규 등 모든 행정규칙에 대해 일정 기간마다 주기적으로 존속 필요성 등을 재검토·조치하도록 하는 대대적인 개선 작업에 본격 착수하였다.


  이를 통해 법제처는 행정의 현실적합성과 합리성·투명성을 높이고 행정의 전 영역에 법치행정의 원칙이 실현될 수 있도록 노력하고 있다.


Ⅲ. 한국정부의 법치행정(법제개혁)의 방향


  1. 헌법의 기본 정신을 구현하고 실용과 헌법정신이 조화되는 방향으로 추진


  (1) 정부의 모든 행정과 정책에 적법절차와 법치주의, 자유민주주의와 시장경제, 국민의 기본권 보장 등의 헌법적 가치가 구현되도록 함으로써, 무엇보다도 국민을 행복하게 하고 국민의 삶의 질을 향상시키도록 하는 것이 법제업무 수행의 중요한 방향이다.


현재 이명박 정부에서 강조하는 실용과 효율은 자유민주주의, 자유시장경제질서, 시장경제적 법치주의 등 헌법적 가치의 토대 위에서 진행되고 있다.  실용과 효율이 바로 이러한 헌법적 가치를 구현하는 가운데서 이루어질 때 비로소 국가비전인 ‘선진 일류국가’를 달성할 수 있기 때문이다.


  (2) 이를 위해 모든 법령을 일단 제로베이스(Zero-Base)에서 우선 폐지나 규정삭제를 먼저 검토해 보고, 존치하는 경우에도 헌법상 비례 원칙에 따라 꼭 필요한 만큼만 보충적으로 규정하도록 할 것이다.


또한, 헌법 제119조의 경제질서 기본이념에서 정한대로 예외적으로만 규제와 조정을 하면서 시장경제적 법치주의를 채택한 헌법의 취지가 손상되지 않는 범위에서 꼭 필요한 만큼만 기본권을 제한하는 방식으로 규정할 것이다.


국민과 기업에 대한 불신과 행정편의를 전제로 한 사전적 규제 방식인 인·허가 제도를 과감하게 개폐하여 가급적 자유롭게 영업이나 사업을 하고 사후적으로 문제되는 사항만을 금지·규제하는 네가티브(Negative) 규정 방식으로 과감하게 바꾸어 나갈 것이다.  아울러, 국민을 도와준다면서 법률을 끌어들이려는 법률만능주의나 행정만능주의 풍토도 바로 잡아 나가도록 하겠다.


  2. 생활과 밀착되고 국민생활에 현실적으로 혜택을 줄 수 있는 법령개선을 추진


  규제 개선의 수치적 실적이 아니라 국민이 일상생활에서 불편하게 느끼는 것과 기업·영업 활동의 현장에서 불편이나 부담을 주고 있는 것 중 파급효과가 크고, 체감도가 큰 것부터 하나씩 찾아내어 국민과 기업의 입장에서 확실히 고쳐나가겠다.


이를 위해 국민 생활의 현장이나 기업 또는 영업 현장에 대한 직접 방문·인터뷰 등을 통해 중점 개선이 필요한 사항을 하나하나 발굴하고 관련 의견을 능동적으로 수렴해 나가는 작업을 병행할 예정이다.


입법과 관련된 모든 문제점들을 분석하고, 반(反) 헌법적, 반 규제개혁적 법령과 특히 국민불편 법령을 철저히 개선해서 국민과 기업이 현실적으로 체감할 수 있는 입법 개혁을 실현하도록 하겠다.