LOTTO복권의 법적근거와 세금과 관련한 메모

1. 검토배경

  지금은 그 열기가 다소 식기는 하였지만, 한때 Lotto라는 단어가 온라인상의 검색순위에서 최 상위를 차지하는 등 Lotto복권이 우리사회에 큰 영향을 끼치고 있다. 이러한 현상은 지금이라고 달라지는 것이 아니어서, 최근에는 모 방송국에서 Lotto복권에 당첨된 사람들이 그 후 어떻게 생활하는지는 방영한 것을 두고 사람들 사이에 회자되는 이야기도 많다고 한다. 이처럼 사람들 관심의 대상이 된 것은 그 만큼 사회적인 문제도 많다는 이야기가 된다. 최근에는 어느 부녀가 Lotto복권에 인생 전부를 걸었다가 뜻한 대로 되지 않자 함께 자살을 시도하였으나 아버지만 살아남았다는 전설(?)같은 이야기도 전해지고 있는데, 얼마 전에는 Lotto복권의 복권금액 연속이월과 그에 따른 과열구매로 사회적 비판이 고조된 적이 있었다.

  특히, 기독교윤리실천운동본부?대한불교 조계종 자비실천본부 및 중학교 교사 등이 10개 복권발행기관, 10개부처 장관, 국무조정실장 및 국민은행을 상대로 하여 Lotto복권 판매중지 가처분신청과 검찰고발을 하는 등 법적문제로까지 비하되기도 하였다. 이미 지나간 일이지만, 당시 판매중지 가처분신청의 신청취지는 “법적근거 및 사행행위규제대책, 분배내역의 상세한 공개시까지 판매중지”와 “헌법상의 행복추구권 및 적정근로권 침해 방지를 위하여 판매중지” 등이었는데, 이중에서 “법적근거” 부분이 특히 사람들의 관심을 끌었다. 그렇다면 정말 Lotto복권은 법적근거가 없이 발행되고 있는 것일까? 이는 매우 중요한 문제이다. 왜냐하면, 복권은 일종의 복표로서 법적 근거 없는 복표의 발행은 사행행위등규제및처벌특례법에 의하여 금지되고 위반시 엄중한 처벌을 받기 때문이다.

  한편, 이처럼 Lotto복권의 법적 근거가 문제될 즈음 Lotto복권에 대한 조세문제도 있었다. Lotto복권에 당첨된 자가 세금을 얼마를 내야 하는지 문의를 한 것이다. 즉, 소득세를 합산과세 하여야 할 것인지 분리과세 하여야 문제가 된 것이다. 조세특례제한법 및 동법시행령의 규정에 따르면 Lotto복권의 당첨금에 대한 소득세과세는 종합소득과세표준에 합산하여야 할 것으로 보이는 점을 배재할 수 없으나, 한편으로는 Lotto복권 발행의 근거?복권발행정책 및 과세의 형평성 등의 측면에서 검토하여 볼 때, 주택복권 등 현재 분리과세 하고 있는 여타의 복권과 마찬가지로 소득세과세에 있어서 분리과세 하여야 마땅하다는 의견도 타당성이 있기 때문이다. 이와 같은 조세문제도 궁극적으로는 법적근거와 상당한 관련성을 가지고 있다. 다음에서 차례대로 살펴보기로 한다.

2. Lotto복권의 개념과 발행경위

 가. Lotto복권의 개념

  사실 부끄러운 이야기지만, 우리나라의 현행 법령에서 Lotto복권의 정확한 개념을 찾을 수 없다. 이와 같은 법적 미비에도 불구하고 그 개념을 규정한다고 하면, Lotto복권은 온라인복권의 대표적인 형태로서 온라인망을 통하여 구매자가 원하는 숫자를 지정하고 그 숫자의 전부 또는 일부를 맞출 경우 당첨금을 지급하는 복표를 말한다. 이러한 측면에서 인쇄물 방식의 기존복권과 비교하면, 컴퓨터시스템을 활용한 판매.구매의 용이성과 숫자를 자신이 지정할 수 있다는 점에서 근본적인 차이가 있다. 또한, 판매금액의 일부를 당첨금으로 하는데 당첨금은 고정되어 있지 않아서 당첨자가 다수이면 균등분배하고, 당첨자가 없으면 차기로 당첨금이 이월하는 방식을 취하며, 이러한 점에서 당첨금 이월제도는 고액당첨금 누적을 야기하여 과열현상초래할 수 있다는 문제점이 있다.

  종래 Lotto복권 발행과 관련한 정책적 논거로서는 공공기금조성확충, 기존복권시장의 문제점 해소, 지식기반산업육성에 기여 등이 거론되곤 하였다. 먼저, 공공기금조성확충으로서 이는 신종 게임방식의 도입으로 구매자의 욕구를 충족하고, 당시 연간 4천억원 정도의 시장규모가 2배 이상 확대할 것으로 전망되므로(실제 Lotto복권 과열로 2003년 약 2조원 정도 판매) 복권시장 확충 및 수입증대로 공공기금 조성 확대에 기여할 것으로 본 것이다. 물론, 이와 같이 조성된 공공기금은 저소득층을 위한 임대주택건설 및 영세민 전세자금 등으로 사용된다는 것이다. 다음으로, 기존복권시장의 문제점 해소인데, 이는 경쟁적인 고액복권발행에 따른 부작용 해소(일부 인쇄식복권의 경우 최고 4억원의 당첨금 지급사례 등) 및 유통구조의 단순화 및 판매수수료 비용 절감을 그 내용으로 하고 있다. 이에 따라 장기적으로는 종래의 재래식 복권(추첨식?즉석식 등)은 폐지하고, 온라인복권으로 단일화한다는 목표를 설정하게 된 것이다. 마지막으로 지식기반산업육성에 기여한다는 것은 복권산업의 기술개발과 신규고용창출로 국민경제에 기여하고, 다국적 외국복권기업의 국내시장 진출에 사전 대비한다는 측면을 강조한 것이다.

 나. LOTTO복권 발행경위

  Lotto복권의 발행은 연합복권 발행의 논거로부터 시작되었다. 즉, 종전의 8개 복권발행기관의 온라인복권시장 진출은 불가피하였고, 또한 당시 국민체육진흥법의 개정으로 스포츠 TOTO복권이 발행됨에 따라 기존의 복권은 경쟁력 약화되었으며, 종전의 보권과 같이 각 기관마다 개별적으로 복권을 발행할 겨우 시스템구축에 따른 중복투자 및 재원낭비를 초래하였다. 그 밖에 연합복권 발행시 판매금액에 따른 당첨금 증가라는 Lotto복권의 특성상 당첨금의 증가와 판매실적 폭증이 되풀이 되는 상승효과에 대한 기대로 Lotto복권이 출발하게 된 것이다.

  추진경위를 살펴보면, 이미 1996년 8월 옛날의 한국주택은행에서 온라인복권 발행계획을 승인 신청한 바 있으나, 당시 국무조정실에서는 여건미흡 등을 이유로 건설교통부에 승인유보를 통보하였다. 그러다가 1998년 2월에는 국무조정실의 복권사업 조정기능 폐지이 폐지되어 복권조정위원회는 폐지되었으나, 폐지되기 전에 온라인복권에 대해서는 관계기관 사이에 연합복권을 발행할 것을 권고한 바 있다. 다시 1999년 1월에 건선교통부 주도로 연합복권 발행을 추진하였는데, 앞서 언급한 대로 1999년 8월 31일 국민체육진흥법을 개정하여 스포츠 TOTO복권(체육진흥투표권) 발행근거가 신설되면서 Lotto복권 발행도 급물살을 타게 되었다. 당시 TOTO복권은 온라인방식으로 경기결과를 예측하여 기재하는 점에서 단순한 숫자지정 방식의 Lotto복권 보다 건전한 반면, 대중성이 약하였으나 2002년 월드컵을 대비한 경기장 건설의 비용조달을 위하여 법률을 개정하게 된 것으로 보인다.

  2000년 2월부터는 7개 부처가 온라인복권 연합발행을 본격 추진하였는데, 그 해 3월 9일에는 복권발행기관협의회를 구성하고, 4월 6일에는 문화관광부를 제외한 7개 기관이 연합발행에 합의하고 운영기관을 주택은행으로 지정하였다. 그러나 2000년 6월 1일 문화관광부가 Lotto복권 연합발행에 공식적으로 반대 입장을 표명하자 청와대수석비서관 회의를 개최하여 온라인 연합복권은 극도의 사행심조장으로 국민정서에 부적절하고 법적근거가 불명확하기 때문에 당(당시의 민주당)에서 조정하여 처리하도록 지시한 바 있다. 그리고 같은 달 15에 열린 당정협의에서 기존 복권발행기관이 연합하여 온라인복권을 발행하려는 취지는 충분히 이해되고 현실적으로 이를 막을 명분이 없으나 TOTO복권보다 사행성이 훨씬 높은 온라인복권을 개별법령상의 기존규정을 근거로 발행하려는 것은 법적 근거가 미약하기 때문에 법제처에 유권해석을 의뢰하도록 하였다. 2000년 8월 23일에는 법제처 유권해석이 있었는데, 관련 법률에 따르면 주택복권을 온라인방식으로 발행할 수는 있으나 온라인연합복권의 발행이 현행법상 가능한지는 판단을 할 수 없다고 답변하였다. 그 후 2001년 4월에  7개 기관간 온라인연합복권발행협약을 체결하고, 2002년 11월 복권을 발행중인 10개 전기관이 Lotto복권 연합발행에 합의하여 2002년 12월 2일부터 Lotto복권을 발행하였다.

3. Lotto복권의 운용형태

  Lotto복권에는 그 법적 발행주체가 표시되어 있다. 즉, 연합부처로서 행정자치부.과학기술부.노동부.건설교통부.산림청.중소기업청 및 제주도가 기재되어 있으며, 발행기관으로는 전국자치복권발행행정협의회.과학기술부.근로복지공단.건설교통부.산림조합중앙회.중소기업진흥공단 및 제주도가 기재되어 있다. 그리고  운영기관은  국민은행으로 되어 있다. 또한, 발행근거법률 및 조성된 자금의 배분비율을 복권이면에 표시하고 있는데, 이에 따르면 Lotto복권은 지방재정법.기술개발촉진법.근로자복지기본법.주택건설촉진법.산림법.중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률?제주도제자유도시특별법에 대하여 발행하고, 조성된 자금은 지역개발사업 재원조달(8.6%), 과학기술진흥기금(19.1%), 근로복지진흥기금(8.6%), 국민주택기금(35.6%), 녹색자금조성(9.1%), 중소기업창업 및 진흥기금(10.1%), 제주도관광진흥 및 개발사업자금 조성(8.6%)에 쓰여진다고 되어 있다. 참고로, 국가보훈처.보건복지부.문화관광부는 2003년 1월부터 공동발행 및 수익금 배분에 참여하기로 함에 따라 그 이전에 인쇄된 복권용지에는 이들 부처가 누락되어 있었고, 판매점 공고문?신문광고 등으로 위와 같은 취지를 충분히 홍보하였다고 한다.

  가장 중요한 수익금배분의 기본원칙에 대해서는 2000년 2월  7개 기관의 협의내용을 근거로 하고 있는데, 이에 따르면 최초발행일부터 5년간은 총수익금의 50%는 1999년도 판매액기준 시장점유율에 따라 배분하고, 나머지 50%는 균등배분, 6년차부터는 균등배분한다는 것이다. 다만, 복권발행조정위원회의 결정에 따라 5년까지 3개 부처 배분율중 총 2.5%(건교부 1.28%, 과기부 0.67%, 문광부 0.55%)를 국가보훈처에 이전한다는 것이다. 다만, 위 합의내용은 2002년 11월  10개 전체 기관의 참여에 따른 협의내용에 따라 수정되었는데, 복권발행조정위원회의 결정에 따라 일정 부분을 국가보훈처에 이전한다는 부분만이 삭제되었다.

4. Lotto복권발행의 법적근거

 가. 개요

  법적근거 없는 복표의 발행은 사행행위등규제및처벌특례법에 의하여 금지되고 위반시 엄중한 처벌을 받는다(동법 제2조제1항제1호가목, 제4조, 제5조 등). 즉, 개인의 경우 사실상 복표발행업을 영위할 수 없다는 이야기인데, 여기서 말하는 복표발행업이란 특정한 표찰을 발행하여 다수인으로부터 금품을 모아 추첨 등의 방법에 의하여 당첨자에게 재산상의 이익을 주고 다른 참가자에게 손실을 주는 행위를 하는 영업을 말한다. 이에 따라 주택건설촉진법(현재의 주택법).지방재정법 등 10개의 개별 법률에서 특정 공익목적의 재원조성을 위하여 복권을 발행할 수 있도록 하면서 발행주체 및 수익금의 용도를 명시하고, 아울러 이러한 복권발행에 관하여는 사행행위등규제및처벌특례법을 적용하지 아니하도록 하고 있다.

  현행 법령상 복권의 발행형태.발행금액.발행조건 등은 법령에 명시하지 아니하고 주무부처의 승인에 의하도록 하였기 때문에 추첨식.즉석식.다첨식 등 다양한 형태의 복권발행이 가능하다. 다만, 속칭 TOTO복권은 국민체육진흥법상 체육진흥투표권으로서 이는「운동경기의 결과를 적중시킨 자에게 환급금을 교부하는 표권으로서 투표방법 및 금액 기타 대통령령이 정하는 사항이 기재되어 있는 표권」이라는 정의규정처럼 기존의 복권과 그 성격을 달리한다고 하여 1999년 8월 31일 국민체육진흥법에서 기존의 체육복권과 별도의 규정을 신설한 것임은 앞서 설명한 바 있다. 결론적으로 명시적인 법률규정만을 놓고 본다면 현행 법령에서는 Lotto복권 발행의 법적근거를 찾을 수 없다.

 나. 온라인복권의 연합발행가능 여부

  앞서 살펴본 바와 같은 개별 법률에 규정된 복권의 발행주체가 개별적으로 Lotto방식에 의한 복권을 발행하는 것은 단순한 발행방식의 변경에 해당한다. 따라서 이는 해당 부처장관의 승인사항이므로 문제될 것이 없다. 참고로 TOTO복권도 기존의 체육복표와 약간의 차이는 있으나 복표의 일종이고 발행근거만 놓고 본다면 굳이 법률에 별도 규정을 신설할 필요가 없었다고 볼 수 있다.

  한편, 온라인연합복권의 성격과 관련해서는 검토할 부분이 있다. 즉, 온라인방식의 Lotto복권은 당첨금의 결정에 있어서 기존 인쇄식 복권이 고정금액인데 반하여(따라서 복권이 적게 팔리면 발행주체에게 손해귀속) Lotto복권은 판매금액과 비례하여 당첨금이 결정되는 성격을 갖고 있다. 복권은 사행행위의 속성상 전체적인 환급비율보다 1등 당첨금의 금액이 총판매액에 큰 영향을 미치게 되며, 따라서 Lotto복권을 개별적으로 발행하는 것과 비교하여 연합발행은 1등 당첨금의 증가와 총판매액의 증가가 되풀이됨으로써 고도의 사행성을 갖게 된다. 그렇다면 각 개별 법률에 규정된 복권을 온라인방식으로 발행할 수 있다고 하더라도 이를 연합하여 발행하는 것은 사행성의 정도 측면에서 전혀 다르게 되고, 사행행위등규제및처벌특례법의 적용을 배제하는 각 개별 법률에 의하여 발행이 허용된 복권과 전혀 다른 복권이라고 할 수 있다.

  그 밖에 수익금의 귀속과 관련된 검토도 필요하다. 즉, 복권은 그 반사회적 해악으로 인하여 엄격히 규제하면서 그 해악을 감수할 정도로 공익성이 있는 사업에 예외적인 재원조달수단으로 인정되는 것이다. 따라서 개별 법률은 모두 복권 수익금의 용도에 대하여 명시하고 있다. 이는 복권 구매자의 입장에서 볼 때 자신의 복권구매금액이 특정한 공익목적에 사용된다는 인식하에 구매할 수 있도록 하려는 법적 배려라고 할 수 있다. 그렇다면 연합발행복권의 수익금을 종전의 개별복권별 시장점유율에 따라 배분하거나 균등배분하는 것은 법령에 규정된 수익금의 용도를 자의적 기준에 따라 변경하는 것으로서 허용되기 어려운 점이 있다. 여기에 대해서는 복권표면에 발행기관 및 배분비율을 명시하고 있다는 반론이 있지만, 이는 결국 구매자에게 법령에 규정된 것과 다른 새로운 복권의 구매를 권유하는 것에 지나지 아니하므로 설득력이 부족하다.

5. Lotto복권의 당첨금에 대한 소득세과세 방식 문제

  소득세법상의 기타소득중 300만원 이상으로서 종합소득과세표준에 합산되지 아니하기 위해서는 조세특례제한법상의 복표당첨소득에 해당되어야 할 것인 바, 조세특례제한법 제92조제1호 및 동법시행령 제93조의 규정에 따르면 복권이 발행되는 개별 법률과 당해 명칭이 구체적으로 명시되어 있기 때문에(즉, 열거주의에 해당되는 조문으로 이해됨) 기술되어 있지 아니한 복권의 경우에는 그 당첨소득에 대하여 이를 분리과세 대상으로 보기에 곤란한 점이 있음. 즉, Lotto복권은 조세특례제한법시행령 제93조제1호 내지 제10호에 규정된 복권중 어느 것에도 해당되지 아니한 것일 수도 있다.

  반면에 분리과세의 측면도 무시할 수 없다. 즉, 복표(복권)의 발행은 사해행위등규제및처벌특례법에 의하여 원칙적으로 금지되나, 주택건설촉진법?지방재정법 등의 각 개별법에서 사해행위등규제및처벌특례법에 대한 특례를 두어 공익목적의 복권발행을 제한적으로 허용하고 있고, 현행 Lotto복권의 발행은 건설교통부?행정자치부 등 10개 복권발행기관이 종전의 복권인 주택복권 등을 온라인방식으로 연합하여 발행하는 형태로 이해되며, 이 경우 Lotto복권의 발행근거는 주택건설촉진법 제17조 등 10개 개별 법률이라 할 것이다. 그리고 조세특례제한법 제92조제1호 및 동법시행령 제93조제1호 내지 제10호의 각호에서는 이들 10개 법률에 근거하여 발행되는 복권당첨소득을 분리과세의 대상으로 하되, 그 발행방식에 따른 차별을 두고 있지 아니하므로 연합방식의 복권당첨소득에 대하여 종합과세할 근거가 미약하다. 그 밖에 현행 Lotto복권은 10개의 복권발행기관이 종전의 복권과 동질성을 유지하면서 온라인방식으로 연합하여 발행하는 형태로 이해되는 바, 종합과세를 주장하는 견해에 따르면, 각 발행기관이 개별적으로 발행한 종전의 10개 주택복권 등에 당첨되는 경우 분리과세에 해당되나 동일한 발행목적 등 동일성을 가지고 발행되는 Lotto복권에 대하여는 종합과세를 하게 되어 유사형태의 소득에 대하여 달리 계산하게 되므로 형평성의 문제가 있다.

  결론적으로, 현행 Lotto복권은 종전의 10개 복권과 별개의 새로운 형태의 복권이 아니라 그 동일성을 유지하면서 발행되는 것으로 판단되므로 다른 복권들과 마찬가지로 그 당첨소득에 대하여는 분리과세함이 마땅다. 즉, 조세특례제한법령의 규정에 따르면 Lotto복권의 당첨금에 대한 소득세과세는 종합소득과세표준에 합산하여야 할 것으로 보이는 점을 배재할 수 없으나, 복권발행의 근거.복권발행정책 및 과세의 형평성 등의 측면에서 검토하여 볼 때, 주택복권 등 현재 분리과세되고 있는 복권과 마찬가지로 소득세과세에 있어서 분리과세되어야 마땅하다고 할 것이다. 다만, 입법론적으로는 조세특례제한법시행령 제93조를 개정하여(제11호 신설) 그 근거를 명확히 하는 것이 바람직하다고 생각한다.