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법령입안심사기준으로서 성평등(성인지적) 심사에 관한 연구
연구보고서 제목
법령입안심사기준으로서 성평등(성인지적) 심사에 관한 연구
발행연도
2008년
조회수
6938

<연구자>
연구책임자 : 김 선 욱(이화여대 법과대학 교수)
공동연구자 : 박 선 영(한국여성정책연구원 연구위원)
연구보조자 : 한 지 영(이화여대 젠더법학연구소 연구원)
                       차 은 영(이화여대 젠더법학연구소 연구원)

 

<요약>

1. 서론: 연구의 목적 및 필요성

 □ 국가정책으로서의 성평등 정책은 이제 국가의 모든 기관의 모든 정책이 성인지적으로 수립되고 시행되고 평가되는 것을 요구하는 성주류화(Gender-Mainstreaming) 전략으로 변화되고 있음.  법제 영역에도 적용되어야 함.  성차별적 규정이 입법화되는 것을 방지하기 위해서는 입법자들이 성인지적 관점에 입각하여 법안을 마련하는 것과 함께 제도적으로는 법령입안단계에서 해당 규정이 성차별적 규정인지, 성별 특성을 반영하고 있는지, 성차별적인 결과를 가져오는 것은 아닌지, 실질적 평등을 위한 조치를 취하고 있는지 등을 면밀하게 분석․심사하는 성인지적 관점에 입각한 법령심사가 필요함.

 

□ 법제처는 2006년 법령입안심사기준을 개정하면서 기본원칙으로 성인지적 관점의 법령심사의 원칙을 추가하였음(제1편 제5장). 이 연구는 법제처가 이미 마련한 성인지적 법령심사의 원칙을 구체화함으로써 법령의 입안부서인 각 부처와 심사부서인 법제처에서 법령입안단계와 심사단계에서 젠더관점을 실행할 수 있는 구체적인 방안을 마련하는 것을 목적으로 함.

 

2. 외국의 성인지 법령심사기준

 2.1. EU

 2.1.1. EU 성평등관련 법체계

 

□ EU의 성평등 정책과 관련한 조약은 1999년 암스테르담 조약으로 조약이 발효하면서 EU의 성평등 정책의 법적 근거가 강화됨.

 2.1.2. EU 성평등관련 정책

 □ EU집행위원회(EU Commission)는 1982년부터 5년단위로 실시된 EU 성평등실행프로그램을 실시.

❍ 유럽공동체내 여성과 남성의 동등한 대우 및 기회를 보장하기 위해 성평등정책과 더불어 적극적 차별시정조치 프로그램을 채택하는 이중전략(dual approach)를 채택하면서, 2007년 현재 제6차 성평등실행프로그램까지 실시.

❍ 유럽공동체 내 EU공동체내 젠더문제에 대한 인식을 고양하고 회원국간 경험을 교환키 위해 유럽성평등연구소(European Institute for Gender Equality)를 설립.

 

 

2.2. 독일

 2.2.1. 독일 기본법상의 성평등 원칙

 

□ 1994년 10월 17일 기본법 개정 시 제3조 제2항 후단에 국가 의무 규정이 삽입됨으로써 독일 기본법에 위배되는 법률들의 개정 및 성평등권을 대상으로 하는 많은 법률들의 제정과 함께 실질적 성평등 실현을 위한 국가의 적극적인 시책이 마련.

 

2.2.2. 독일 연방정부 공동업무규칙(Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, GGO)

 □ 독일정부는 입법영역에서 "현대국가-현대행정"(Modern State-Modern Administration)이라는 행정개혁프로그램을 통해 연방정부 공동업무규칙(Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, 이하 "GGO"라 한다)의 전면개정과 이를 기초로 하는 통일적인 연방 입법절차를 마련

2.2.3. 입법과정에서의 성주류화(GGO 제2조) 실현을 위한 지침서: Working Aid

 

□ GGO 제2조의 시행을 위해 마련된 것이 성별영향평가를 위한 GGO 제2조에 대한 업무지침서(Working Aid)임.

- 주무부처로서 연방가족노인여성청소년부가 관여 

□ 제2단계인 성별영향평가(Gender Impact Assessment)는 1단계에서 젠더관련성이 있다고 판단된 법안에 대해 심화된 질문을 함으로써 법안의 목적이 무엇이고, 어떤 데이터에 근거하여 작성되었으며, 목적을 달성하기 위해서 어떠한 조치를 취하고자 하는지, 법안에 대한 대체안이나 추가적 조치를 검토하였는지 등을 검토

□ 마지막으로 평가과정을 통해 찾아낸 평가결과를 문서화하도록 하고 이는 법안과 법안의 제안이유서에 포함.

 

2.2.4. 독일의 입법평가 사례연구

 

□ 독일은 2000년 7월 "현대국가-현대행정" 보고서 시리즈로 입법평가지침서(Leitfaden)와 입법평가입문서(Handbuch zur Gesetzesfolgenabschätzung: GFA)를 작성하여 총 7개의 법률 및 규칙에 대한 실무검토를 수행할 것을 결정.

2.3. 스위스

 

□ 스위스 헌법상의 성평등과 관련된 규정은 제8조로 법 앞의 평등이라는 일반적 평등원칙을 선언하고, 제2항에서 성별 등을 이유로 하는 차별금지를 규정 

□ 스위스의 입법평가에 관한 연방헌법상의 근거는 스위스 연방헌법 제170조 "연방의회는 연방의 조치에 대하여 그 실효성에 비추어 심사한다."임.

□ 스위스는 2002년 의회의 요청으로 임금, 고용, 평생교육 및 자격취득에 있어서 모든 형태의 차별을 금지하고 있는 스위스 성평등법(the Gender Equality Act)에 대하여 사후적 입법평가 실시.

 

 

3. 성인지 법령심사원칙

 

 

3.1. 헌법상의 성평등 원칙

 

□ 헌법은 전문과 제11조 제1항를 통해 법 앞의 평등 및 차별금지 원칙을 규정

❍ 헌법상의 성평등원칙에 따라 성평등 원칙에 위배되는 법령․관습법 등은 무효이고, 행정기관이나 사법기관은 평등원칙에 반하여 행동할 수 없음. 또한 평등원칙은 입법기관의 행동을 구속할뿐만 아니라 입법의 지도원리임.

❍ 헌법상의 성평등권은 차별적 취급이 무조건 금지되는 것이 아니라 합리적 이유가 없는 차별만이 금지되므로 합리적인 구별과 불합리한 차별인가에 대한 판단기준이 문제 

3.2. 유엔여성차별철폐협약상의 성평등이행 의무

 

□ 1979년 12월 18일 유엔에서 채택된 "여성에 대한 모든 형태의 차별철폐에 관한 협약"은 남녀평등에 대한 기본원칙을 근간으로 모든 형태의 여성에 대한 차별을 철폐하기 위해 필요한 모든 조치를 당사국이 취할 수 있도록 함.

❍ 협약은 '여성에 대한 차별'을 "정치적, 경제적, 사회적, 문화적, 시민적 또는 기타 분야에 있어서 결혼 여부에 관계없이 남녀동등의 기초 위에서 인권과 기본적 자유를 인식, 향유 또는 행사하는 것을 저해하거나 무효화하는 효과 또는 목적을 가지는, 성에 근거한 모든 구별, 배제 또는 제한을 의미한다."고 정의하고 있고(협약 제1조), 협약은 여성의 임신․출산․수유와 같은 모성보호와 남녀간의 실질적 평등을 확보하기 위한 잠정적으로 특정성을 우대하는 특별조치는 차별로 보지 않다고 규정하고 있음(협약 제4조).

  3.3. 법률상의 성차별의 개념 및 판단기준

  3.3.1. 성차별의 개념

  □ 현행 법상 차별의 정의에 대한 명문 규정을 가지고 있는 법률은 남녀고용평등법및일·가정양립지원에관한법률(이하 '남녀고용평등법')(제2조 제1호), 국가인권위원회법(제2조 제4호)으로 직접차별, 간접차별의 형태로 정의하고 차별의 예외 규정을 두고 있음.

 

3.3.2. 차별의 판단기준 

□ 직접차별․간접차별

❍ 직접차별이란 합리적 이유없이 특정성을 구별, 배제, 우대하거나 불리하게 대우하는 것을 말함.

❍ 간접차별이란 '남성과 여성에 대한 적용 조건이 성중립적이거나 성별에 관계없는 표현으로 제시되었다 하더라도 그 조건을 충족시킬 수 있는 남성 또는 여성이 다른 한 성에 비하여 현저히 적고 그로 인하여 특정성에게 불리한 결과를 초래하며 그 조건이 정당한 것임을 입증할 수 없는 경우'를 말함.

- 우리나라뿐만 아니라 미국, 영국, EU 등에서도 간접차별을 차별의 한 형태로 인정하고 규제.

  □ 성차별 금지의 예외

❍ 개인에 대한 모든 차별 대우(different treatment)가 차별로서 금지되는 것은 아니다. 차별 대우에 대한 합리적인 이유가 있고, 성별간의 차이를 반영하여 보장해주어야 하고, 누적된 차별의 제도적 시정을 위해서 행해지는 조치의 경우 차별로 보지 않음.

 

3.4. 입법에서의 성주류화 실현

 

3.4.1. 여성발전기본법상의 성별영향평가

 

□ 여성발전기본법은 헌법의 남녀평등이념을 구현하기 위한 국가와 지방자치단체의 책무 등에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 남녀평등을 촉진하고 여성의 발전을 도모함을 목적으로 1995년에 제정.

❍ 여성발전기본법은 정책이 남녀에게 미치는 영향을 분석하여 정책의 성평등성을 제고코자 국가 및 지자체가 소관정책을 수립․시행하는 과정에서 당해 정책이 여성의 권익과 사회참여 등에 미칠 영향을 미리 분석․평가하여야 한다고 동법 제10조 제1항에 성별영향평가등을 규정하고 있음.

 

 

3.4.2. 국가재정법상의 성인지 예산

 

□ 2006년 10월 성인지 예산관련 조항을 규정하는『국가재정법』제정

❍ 정부가 예산서를 국회에 제출할 경우 예산이 여성과 남성에게 각각 어떤 영향을 주는지 미리 분석하는 성인지 예산서를 첨부토록 했고, 결산서에서도 여성과 남성이 동등하게 예산의 수혜를 받고 성차별을 개선하는 방향으로 집행되었는지를 평가하는 성인지 결산서를 첨부해야 함 (동법 제26조, 제57조, 시행령 제9조, 제26조).

 

3.4.3. 통계법상의 성인지 통계

□ 통계법상에 성인지 통계 생산 및 활용의 법적 근거를 강화

4. 법령입안심사기준으로서 성인지 법령심사기준

4.1. 성인지 법령심사의 의의 및 필요성

□ 성차별적 규정이 입법화되는 것을 방지하기 위해서는

❍ 입법자들이 성인지적 관점에 입각하여 법안을 마련하는 것과 함께 제도적으로는 법령입안단계에서 해당 규정이 성차별적 규정인지, 성별 특성을 반영하고 있는지, 성차별적인 결과를 가져오는 것은 아닌지, 실질적 평등을 위한 조치를 취하고 있는지 등을 면밀하게 분석․심사하는 성인지적 관점에 입각한 법령심사가 필요.

 

.2. 성인지 법령심사의 주요 내용

 

□ 법제처『법령입안 심사기준』이 2006년 10년 만에 개정

❍ 이번 개정에서 법령입안의 기본원칙 부분에서 성인지적 관점의 법령심사가 추가되어, 법령을 심사함에 있어 성인지적 관점이 필요한 이유와 성별영향, 법의 몰성성(gender-blindness)의 문제, 성별 균형(gender-balance) 등에 대한 고려사항을 다루고 있음.

 

4.3. 성인지적 법령심사항목 및 사례분석

 

□ 성인지적 법령심사란 해당 규정의 성차별적 요소를 제거하고 성평등이 보장될 수 있도록 하는 것으로 2단계로 나누어 진행

❍ 제1단계에서는 해당 규정이 성차별적인가를 판단하는 것으로, 이 단계에서 명시적 또는 결과적으로 성차별적 요소가 발견되지 않으면 이 단계에서 심사는 종료

❍ 성차별적 요소가 발견되는 경우에는 제2단계 심사과정으로 진행된다.

- 2단계에서는 해당규정이 ⅰ) 성평등권을 침해하는지, ⅱ) 성별역할에 대한 고정관념에 근거하고 있는지, ⅲ) 성별특성을 제대로 반영하고 있는지, ⅳ) 성평등한 참여를 보장하고 있는지를 심사.

 

4.3.1. 제1단계 심사항목: 성차별적 대우의 존재 여부 심사

□ 이 단계에서는 명시적으로 특정성을 우대·배제·구별하거나 불리하게 대우하거나 규정 그 자체는 성중립적이지만, 해당 기준을 적용한 결과 성별에 현저한 불균형을 발생시키는지(성별에 미치는 영향 검토)를 검토

□ 성별 특성을 고려하여 다르게 취급해야 할 것을 같게 취급하여 성차별적 결과를 가져오는지에 대해 검토

□ 마지막으로 성평등을 위해서는 적극적 차별시정조치가 필요함에도 불구하고 이런 조치를 취하지 않아 성불평등한 상황을 유지시키는지를 검토

□ 같은 것을 다르게 다른 것을 같게 취급하여 성차별적 결과를 가져온다고 판단되는 경우와 성평등을 위해 적극적 차별시정조치를 취하지 않아 성불평등한 상황이 유지된다고 판단되는 경우에는 제2단계 심사항목에 따른 심사로 이행.

 

4.3.2. 제2단계 심사항목: 성차별 규정 심사

- 정책형성과정에서 여성의 저대표성을 극복하는 것은 성평등을 위해 시급히 개선되어야 함.

5. 성인지적 법령심사기준의 실행전략

법적 근거 명문화하기

❍ 여성발전기본법 또는 현재준비중인 성별영향평가법에 성인지 법령심사에 대한 규정을 명문화

❍ 법제처의 법제업무운영규정(대통령령)과 법제업무운영규정시행규칙(총리령)에 성인지법령심사의 의무와 절차 등에 대하여 구체적으로 규정(행정규칙포함)

❍ 지방자치단체의 조례, 규칙제정 시에도 성인지 법령심사를 의무화하기위한 조례제정

❍ 국회법에 국회제안법률안에 대한 성인지 법령심사에 대한 의무와 절차규정 명문화

 

□ 법제처가 성인지 법령심사에 대한 책임부처

❍ 법제처는 각 부처 등이 법령안작업을 할 때에 참조할 수 있는 구체적인 체크리스트를 만들어 법령입안심사기준에 포함.

❍ 법제처심사단계에서 모든 정부제안의 법령안에 대한 성인지 심사여부를 반드시 체크하고 적부를 심사.

❍ 법제처는 중앙과 지방자치단체의 법제담당공무원교육에 성인지 법령 심사교육을 정기적으로 실시.

❍ 행정규칙안에 대한 사전심사를 통하여 성인지 심사를 확인.

❍ 기존 현행 법령과 행정규칙에 대한 성인지 심사를 일괄 실시(법령정비차원).

❍ 성인지 법령심사는 입법영향평가의 한 형태로 젠더관점이 그 중심이 됨. 현재 법제처가 계획 중인 입법영향평가제도를 도입하는 경우 성인지 법령심사 단계를 포함시켜야 함.

- 사전평가, 병행평가, 사후평가의 3단계 중에 성인지 법령심사는 주로 법령안의 사전평가에 해당하지만 법령안의 성격에 따라 병행평가와 사후평가 등이 될 수도 있음.

 

□ 여성부는 법제처의 법제업무에 대한 성별영향평가로 이를 지원하고 협력

❍ 각 부처의 성별영향평가와 지방자치단체의 성별영향평가와도 연계.

 

□ 법제처의 성인지 법령심사업무를 위하여 법제관의 성주류화에 대한 이해와 법령에 대한 성인지 관점에 대한 교육 프로그램을 시행.

 

□ 실행전략의 주요주체는 법제처, 여성부, 행정 각부처, 지방자치단체, 국회 등이 되며, 각 주체의 담당자들의 협력네트워크 구축.

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메뉴담당자 : 기획재정담당관 윤정모
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