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[연구진]

책임연구원 : 숙명여자대학교 법과대학 정남철 교수

공동연구원 : 숙명여자대학교 법학연구소 최현선 연구위원

[요약]

  국정과제나 국민의 권익에 중요한 영향을 미치는 국가의 주요한 정책과제를 신속히 법제화하지 못하는 이유는 각 부처에 법제전문가가 현저히 부족하며 입안지원시스템이 체계적으로 정비되어 있지 못하기 때문이다. 특히 각 부처의 사업담당 부서에서 법제업무를 담당하는 공무원들은 대체로 각 부처의 전문가들이고 각 부처의 정책내용이나 방향을 숙지하고 있으나, 법학을 전공하지 않았거나 법률에 대한 전문지식을 갖추지 못한 경우가 대부분이다.
  이와 같이 법령입안을 담당하는 부처에서는 법제전문가가 거의 없는 실정이어서, 법제의 전문성 • 효율성을 제고할 수 없다. 실제 각 부처 사업과의 입안담당자들은 법령입안절차나 내용을 충분히 숙지하지 않은 상태에서 법령안을 입안하는 경우도 적지 않으며, 해당 법률안의 법리적 문제점이나 전체 법질서와의 조화, 법의 형식이나 체계 및 자구 등을 종합적으로 검토할 수도 없다.
  법률안의 중요한 법리적 문제점들은 대체로 사후심사의 단계에서 거론되고 있고, 국회의 심의과정에서 중요한 문제점이 지적되는 경우에는 다시 이러한 문제에 대해 수정 • 보완을 해야 하는 경우도 있다. 법률안에 대한 법제처의 심사는 사후적이고, 법제처는 각 부처의 입법배경이나 정책방향을 상세히 알기 어려운 경우가 적지 않은데, 사후적으로 법률안의 중요한 법리적 문제가 발견되는 경우에 입법이 지연되기도 한다. 특히 각 부처의 법제담당자들은 다른 부처와의 의견대립이 발생하는 경우에 고충을 호소하고 있는데, 각 부처 사이의 의견대립의 조정자로서의 역할을 보다 강화할 필요가 있다. 고도의 전문성 • 기술성이 요구되는 분야에서는 외부위탁이 불가피한 측면이 있다. 비록 외부위탁의 비율이 높은 편은 아니라, 수탁사업자의 선정에 있어서 공정성 시비가 제기되기도 한다.

  한편, 법률안뿐만 아니라 행정입법도 점증하고 있어, 이에 대한 행정부 내부의 심사나 통제가 중요해지고 있다. 이와 관련하여 입법형식의 선택, 과징금의 부과기준이나 수준 등 규제의 강도 설정, 포괄위임금지의 원칙 내지 명확성원칙의 위배 여부에 대한 심사, 위헌 • 위법인 법규명령의 피드백 등이 현안이 되고 있다. 이러한 문제들은 헌법적 사안도 있어, 그 판단이 쉽지않다. 따라서 주요한 정부정책의 신속하고 정확한 입법을 위해서는 공공부문이 주도하는 사전입법지원제도가 필요하며, 입안과정에서 조기에 법리적 문제점과 법형식이나 체계 등을 검토해 주도록 해야 한다.
  법제도의 선진화 • 효율화를 위해서는 공공부문이 입법주도권을 행사하는 시스템을 구축해야 하며, 이를 실현하기 위해 우수한 인력의 확보와 조직개편이 수반되어야 한다. 무엇보다 '좋은 법(Good Law)'을 만들기 위해서는 법제의 전문화가 전제되어야 하며, 시의에 적합한 법률을 신속히 제정하기 되는지 여부 등 실질적 내용에 대해서도 조언을 할 수 있다. 이러한 협업 내지 공동 작업은 입안의 부담을 상당한 정도로 경감시켜 신속한 법제화에 크게 기여할 수 있다. 특히 법리적 문제점으로 인하여 입법이 지연된다는 우려가 있으나, 각 부처는 부처이기주의에 천착하기보다 이러한 조언을 존중하고 객관적인 시각에서 법리적 문제를 검토할 필요가 있다. 사전심사보다는 사전입안의 '지원'에 비중을 두면, 각 입안부처의 심리적 부담감이나 저항감을 줄이면서 보다 효율적으로 협력할 수 있다. 특히 법제처는 사전입안지원을 함에 있어서 부처간의 의견이 대립되는 사안에서 '조정자'로서의 역할을 적극적으로 수행해야 한다.
  우선 사전입안지원의 활성화를 위해서는 법제처의 조직을 단계적으로 개편할 필요가 있다. 현재 법제지원단과 법령입안지원과는 매우 적은 인원으로 조직되어 있어, 사전입안지원을 활성화하기에는 다소 역부족이다. 사전입법지원제도를 활성화하고 사후의 적법성통제를 단계적으로 사전심사로 전환하기 위해서는 세 가지 조직개편방안을 고려할 수 있다. 우선 입안과 심사를 법제전문기관인 법제처가 전담하여 법률안 초안을 직접 작성하는 방안이다. 둘째, 입안지원기능과 심사기능을 통합하는 방안이다. 셋째, 현재 '법령입안지원과'의 조직을 확대 • 강화하는 방안이다. 사견으로는 사전입법지원제도의 독자성 확보와 효과적인 운영을 위해서 조직개편전략의 기본방향을 현재의 법령입안지원과의 조직과 인원을 확대 • 강화하는 것이 보다 현실적이고 바람직하다. 나아가 법령입안지원과의 조직과 인원을 확충하는 방향으로 운영하면서, 심사부서와의 기능적 연계방안도 고려할 수 있다.
  또한 국민의 기본권 신장과 헌법적 사안에 대한 관심이 제고되고 있고, 법률안이나 행정입법 등에 대한 사법적 통제가 강화되고 있다는 점에서 앞으로 헌법문제의 조사 • 연구를 위한 '헌법조사연구실'(가칭)을 법제처에 신설할 필요가 있다. 이와 더불어 헌법재판소(헌법재판연구원)에 파견하는 공무원을 지금의 심의관급에서 서기관이나 사무관 등의 수준으로 점차 확대하고, 단기연수과정이나 교환프로그램 등을 활성화할 필요가 있다.
  한편, 공공부문의 한계가 노정된 분야에서는 민간부문의 전문지식과 경험을 보완적으로 활용할 필요가 있다. 지금처럼 각 부처에서 개별적으로 외부전문가를 섭외하기보다 법제처에 '정부입법지원단'(가칭)을 설치하여, 각계의 전문가를 분야별로 '정부입법지원위원'으로 위촉하여 운영하는 것이 바람직하다. 다만, 이를 효율적이고 합리적으로 운영하기 위해서는 재정확보와예산지원이 선행되어야 한다.
  각 부처에서도 입안을 지원할 수 있는 조직을 실질적으로 만들거나 현재의 법무담당관을 확충하고, 우수한 법제전문가를 선발하고 양성하여야 한다. 앞으로 로스쿨을 졸업한 변호사나 법학박사학위를 소지한 사람들을 적극적으로 채용하여 장기적으로 법제전문가로 육성할 필요가 있다. 해외단기연수제도의 지속적인 활용, 주요선진국의 법제기관과의 정기적인 교류와 정보교환 등을 통해 법제도의 선진화와 법제기술의 전문성을 제고해야 한다. 더불어 국내의 헌법재판소 및 대법원과의 협력과 정기적인 교류를 활성화해야 한다.
  그 밖에 온라인(Online)강좌를 위한 사이트를 개설하거나 스마트폰 애플리케이션을 개발하는 등 쉽고 간편한 방식으로 수시로 법제교육을 받을 수 있는 다양한 교육프로그램을 만들어야 한다.