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<연구진>

연구책임자: 김상만 덕성여대 교수

공동연구원: 김도훈 덕성여대 법학과 교수, 정태용 아주대 법학전문대학원 교수

<요약>

과도한 규제는 기업 성장의 발목을 잡고 국민생활에 불편과 부담을 준다. 기업 성장의 발목을 잡고 있는 과도한 규제를 푸는 것이 경제를 살리는 최선의 방법이라는 판단 하에 미국, 영국, 일본, 호주 등 세계 각국이 경쟁적으로 ‘규제와의 전쟁’에 나서고 있다.

박근혜 정부에서는 규제개혁은 돈을 들이지 않고 경제를 활성화할 수 있는 최고의 대책이라는 신념하에 규제개혁에 총력을 기울이고 있다. 한편, 국민 생활에 불편·부담을 주는 규제가 법령뿐만 아니라 지방자치단체의 조례 등 자치법규에도 다수 포함되어 있으며, 중앙정부에서 규제를 풀어도 지방자치단체에서 막히는 사례도 빈번하다. 특히 지방자치단체의 등록규제 건수는 2008년 3만962건에서 2013년 5만2,541건으로 크게 증가하였고, 2013년 기준 지방자치단체 등록규제 건수는 중앙부처의 3배가 넘는다. 또한, 2012년 기준 지방자치단체 공무원 1천명당 등록규제 건수는 167.7건으로 중앙공무원 1천명당 규제건수 24.2건의 약 7배에 이른다. 이는 지방자치단체에서 규제의 문제가 더 심각함을 시사하고 있다.

규제는 대부분 조례나 규칙 등에 의해 만들어졌으며, 지방자치단체 의회가 자의대로 제정한 것들도 있다. 문제가 되는 개혁대상 지방자치단체의 자치법규에는 ① 상위법령 제·개정 사항 미반영 ② 상위법령 위반(위임범위 일탈, 불일치 등 포함) ③ 법령상 위임이나 근거 없이 규제(권리·의무) 사항을 조례로 신설하는 그림자 규제 ④ 그 밖에 조례입안원칙에 위배된 사항 등이 있다. 따라서 지방자치단체의 규제개혁을 위한 자치법규의 실태 및 실증 조사하며, 개선방안 또는 정비안을 제시하여 문제가 되는 자치법규를 개선하도록 하는 것이 필요하다. 이에 따라 상징적인 자치단체 2곳(광역자치단체인 A도 및 기초자치단체인 B군)의 조례 일체(A도 460개, B군 274개)를 전수 조사하여 위에서 제기한 문제 사례의 유형, 규제 내용 등을 조사하고, 아울러 개선방안(또는 정비방안)을 제시하고자 한다.

제2장 제1절에서는 규제현황 및 규제개혁의 필요성, 그리고 규제개혁의 추진체계 및 규제등록제도에 대해 검토하였다. 1999년 IMF 이후 대대적인 양적 규제 철폐로 인하여 규제등록 건수가 30% 이상 감소하였으나, 그 이후로는 지속적으로 증가하였다. 그러나 2013년 말 기준 등록규제는 1만5,269건으로 전년에 비해 380건 증가하였는데, 이는 이명박 정부 3년간(2010∼2012년)의 연평균 증가 건 661건에 비해 절반 정도에 불과하여 증가 속도가 다소 완화되었다. 국민의 자율과 창의를 저해하고 경제활동을 위축시키는 비효율적인 각종 행정규제를 종합적이고 일관되게 폐지·정비하고 행정규제의 신설을 억제할 필요가 있다. 이를 통하여 사회·경제활동의 자유와 경쟁을 촉진하여 국민의 삶의 질을 높이고 국가경쟁력의 지속적인 향상을 도모하는 것이 필요하다. 그리고 제2장 제2절에서는 문제유형별 대표사례를 분석하였다. ① 상위법령 제·개정 사항 미반영 관련 A도 광역교통시설부담금 부과․징수 및 광역교통시설 특별회계 설치 조례 및 B군 도시공원·녹지의점용허가에 관한 조례를 분석한다. ② 상위법령 위반(위임범위 일탈, 불일치 등 포함) 관련 A도 옥외광고물 등 관리 조례 및 B군 건축조례를 분석한다. ③ 법령상 위임이나 근거 없이 규제(권리·의무) 사항을 조례로 신설하는 그림자 규제 관련 A도 에너지관리 조례 및 B군 주택사업특별회계설치및운용 조례를 분석한다. 그리고 ④ 그 밖에 조례입안원칙에 위배된 사항 관련 A도 수입증지 조례 및 B군 전통상업보존구역지정 및 대규모·준대규모점포의 등록제한등에 관한 조례를 분석한다.

제3장에서는 A도 조례 및 B군 조례를 전수 조사하여 문제유형별로 각 문제되는 조례에 대하여 개선방안(정비방안)을 제시하였다. 문제되는 각 조례 조항별로 별도의 표를 작성하였는데, 표에서는 조례제명 및 조항, 조항의 내용, 상위법령 및 문제유형을 기재하고, 문제점 및 검토의견을 적시하였으며, 개선방안(정비방안)을 제시한다. 그리고 규제개혁위원회의 규제등록사이트에 등록된 조례 조항의 경우 규제등록사항(규제사무명, 사무특성, 유형별, 규제목적, 규제내용)을 추가하였다.

(문제유형 및 정비방안)

본 연구에서는 상징적인 자치단체 2곳(광역자치단체인 A도 및 기초자치단체인 B군)의 조례 일체를 전수 조사하여 위에서 제기한 문제 사례의 유형, 규제 문제의 내용 등을 파악하였다. 그 결과 먼저 A도의 경우 ① 상위법령 제·개정 사항 미반영 유형 12건, ② 상위법령 위반(위임범위 일탈, 불일치 등 포함) 유형 17건, ③ 법령상 근거 없는 규제 유형이 2건, ④ 그 밖에 조례입안원칙에 위배되는 유형 11건으로 총 42건을 확인하였다. B군의 경우 ① 상위법령 제·개정 사항 미반영 유형 26건, ② 상위법령 위반(위임범위 일탈, 불일치 등 포함) 유형 10건, ③ 법령상(위임)근거 없는 규제 유형 3건, ④ 그 밖에 조례입안원칙에 위배되는 유형 8건으로 총 47건을 확인하였다.

제4장 결론에서는 규제개혁의 필요성 및 지방자치단체의 조례의 문제유형별로 원인 및 개선대책을 정리한다. ① 상위법령 제·개정 사항 미반영 유형은 "특별한 노력"이 아닌 "지속적인 관리 또는 모니터링"을 통하여 개선이 가능하며, 상위법령 제·개정 사항 미반영으로 인해 상위법령에 위반되는 결과가 초래될 수 있다는 점에서는 가장 먼저 개선되어야 할 부분으로 볼 수 있다. 연구에서 검토한 A도의 경우 대다수 조례의 개정이 2012년∼2014년에 이루어져 있어 비교적 지속적인 관리가 되어 온 것으로 판단된다. 이에 반해 B군의 경우 그 수도 많을 뿐만 아니라 상위법령이 수차례 개정되었음에도 불구하고 전혀 반영이 이루어지지 않은 조례도 있다는 점에서 좀 더 적극적인 관리가 필요하다고 판단된다. ② 상위법령 위반(위임범위 일탈, 불일치 등 포함) 유형의 경우 A도와 B군의 경우 앞서 언급한 상위법령 제·개정 사항 미반영에 따른 결과로 상위법령을 위반한 예, 상위법령에서 구비하도록 요구한 요소를 반영하지 않은 예, 상위법령에서 정한 금액의 범위 혹은 대상의 범위를 초과한 예 등이 주로 발굴되었다. 동 유형의 경우 조례가 만들어지는 단계에서 주로 문제가 된다는 점에서 사전적인 문제로서의 성격이 더 강한 바, 조례 제․개정단계에서 이를 정확히 판단할 수 있는 전문가의 참여가 있어야 원천적인 문제해결이 가능할 것으로 판단된다. ③ 법령상(위임)근거 없는 규제 유형의 경우 연구에서 검토한 A도와 B군 모두에서 가장 적게 발굴되었다. 이는 규제등록 등을 통해 규제의 요소를 가진 부분에 대한 나름의 사전 검토가 이루어져 온 것에 따른 결과로 해석할 수도 있다고 판단된다. 동 유형의 경우 발굴된 조례의 수에 관계없이 가장 문제의 소지가 많은 유형이라는 점에서 이 역시 시급한 개선이 요구되는 부분이라 판단된다. ④ 그 밖에 조례입안원칙에 위배되는 유형의 경우 주로 형식적인 부분들에 문제가 있는 경우가 대다수였다. 따라서 해당 자치단체의 조례 제․개정 담당자에 대한 충실한 법제교육으로 개선이 가능할 것으로 사료된다.

본 연구결과를 통하여 지방자치단체 자치법규의 문제점을 개선하고, 아울러 자치법규 규제를 완화함으로써 정부의 규제개혁정책의 실효성이 확보되길 기대한다.