법제처 로고

법제처 조직개편의 내용과 의의 조 정 찬 +------------------------------------------- -------------------------------------+ | | | I. 글머리에 2. 이번 조직개편에 대한 법제처 구성원의 | | Ⅱ. 組織變遷略史 기본인식 | | 1. 조선시대 3. 법제기구 개편의 諸方案 및 검토의견 | | 2. 법제처의 발족 4. 유관단체의 건의 | | 3. 2차개헌과 법제실로의 개편 Ⅳ. 법제처 조직개편의 주요내용 및 의의 | | 4. 국무원사무처 법제국 1. 개요 | | 5. 법제처로의 환원 2. 법제처장 및 차장의 직급 하향조정 | | 6. 최근 법제처 조직정비 개요 3. 입법총괄·조정을 담당하는 법제조정실의 | | Ⅲ. 법제처의 지위 및 주요기능 폐지 및 법제기획관으로의 축소 | | 1. 법제처의 지위 4. 공보관의 폐지 및 법령홍보담당관의 | | 2. 법제처의 주요기능 신설 | | 3. 조직행태론적 관점에서 본 법제처의 5. 실무인력의 일부 감축 | | 특성 6. 행정심판인력의 확충 필요성 인정 | | Ⅳ. 외국의 법제기구 7. 법제처 기관 위상격하에 따른 관련 | | Ⅴ. 이번 조직개편경과와 이에 대한 소감 제도의 변화 | | 1. 정부조직 개편과정에서의 법제처에 Ⅶ. 앞으로의 과제 | | 대한 배려 | +--------------------------------------------------------------------------------------------+ I. 글머리 금년은 법제처 創處 50주년이 되는 해이다. 복잡다난하였던 국정운영의 중심에 놓여 법치주의의 창달이라는 헌법적 요청에 부응하고자 국가입법정책을 주도하여온 법제처가 그 동안의 발자취를 되돌아보고 새로운 진로를 모색하여야 할 시점에 때마침 단행된 정부조직개편의 소용돌이 속에서 기관의 위상저하와 조직감축이라는 아픔을 겪게 된 것은 일종의 아이러니가 아닌가 싶다. 그러나 국가가 처한 미증유의 위기상황을 극복하기 위하여서는 우리 모두 주어진 여건하에서도 최선의 노력을 기울여 맡은 바 소임을 완수하여야 할 것이며, 이러한 관점에서 이번 조직개편의 배경과 내용, 앞으로 남겨진 과제를 점검하는 것도 의미있는 일이라 생각된다. Ⅱ. 組織變遷略史 1. 조선시대 조선시대의 법제기구를 언급하는 까닭은 법제기구의 중요성에 대한 일반의 인식을 일깨우려는 것이다. 王朝에서는 국왕의 명령, 즉 敎旨가 법률이지만 국왕이 자의적으로 발하는 것이 아니고 각 관아의 주청에 따라 발령하는 경우가 대부분이며 이를 敎旨와 구분하여 判旨라고 하였다. 判旨는 議政府에서 심의하는데 심의에 앞서 사전심사를 담당하는 檢詳條例司라는 법제기구를 두었고 여기에는 檢詳 2人과 綠事 3人 을 두었다. 이는 오늘날 법제처 법제관의 사전심사와 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 결재를 받는 것과 매우 유사한 구조이며 당시 정부조직의 규모 내지 관리의 정원에 비추어 법제업무가 상당히 중요시 되었음을 보여준다. 그후 의정부의 기능이 퇴조되었을 때에는 敎旨의 기초 및 심사를 담당하는 藝文館이 법제처의 기능을 수행하였는 바, 예문관의 수장인 大提學은 정2품으로서 六曹判書와 동격이고 議政府堂上으로서 오늘날 국무위원에 해당하였으며 대제학 밑에는 오늘날 법제관에 해당하는 정3품이하 6품 이상의 知製敎가 있었고 六曹에는 오늘날 각부처 법무담당관에 해당하는 6품이상의 知製敎 1人씩을 두어 대제학의 지휘·감독을 받도록 하였다. 당시 대제학이나 지제교는 문과급제자중 최우수인력으로 선임하였고 경국대전에는 「부정행위를 한 관리의 자손은 아무리 훌륭한 자질이 있어도 지제교로 임용하지 못한다」라고 하여 그 직분의 중요성을 강조하였다. 2. 법제처의 발족 법제처는 '48. 8. 15. 정부수립과 동시에 남조선과도정부 司法部의 법률기초국·법률조사국과 사무처의 도서관을 인수하여 1室 3局 10 課와 도서관으로 발족하였다. 이와 별도로 처장직속에 법제관 7인을 두어 심사업무를 담당하였다. 이때의 법제처는 현재와 같이 국무총리소속의 독립된 중앙행정기관이었으며 처장은 국무위원은 아니나 국무회의에 출석하여 발언할 수 있었다. 당시 법제처장을 비국무위원·비장관으로 한 것은 초대 법제처장으로 내정된 유진오박사가 정부조직법을 기초하면서 개인적인 겸양지덕을 발휘한 데에서 비롯된 것이다. 3. 2차개헌과 법제실로의 개편 '54. 11. 29. 2차개헌으로 국무총리제가 폐지됨에 따라 국무총리소속기관이 모두 폐지되었는 바, 법제처는 명칭을 법제실로 바꾸고 독립된 중앙행정기관의 지위를 간직한 채 법무부장관 소속이 되었다. 법제실장은 장관급으로서 국무회의 출석·발언권에도 변경이 없었으며 이러한 상태는 '60년 제2공화국이 수립되기까지 존속되었다. 4. 국무원사무처 법제국 '60. 6. 15. 3차개헌으로 의원내각제가 채택되고 행정권이 國務院 에 소속됨에 따라 행정각부에 대한 국무총리의 통할·조정을 효율적으로 수행한다는 명분으로 국무원사무처가 신설되었는데 법제실도 동 사무처내의 법제국으로 흡수·개편되었다. 당시 국무원사무처에는 차장 2인을 두고 그중 1인은 법제사무만을 관장하도록 하였는데 하부조직으로 총무국·인사국·법제국·공보국·방송관리국을 두면서 차장 1인은 법제국만 지위·감독함으로써 법제국은 사실상 법제담당차장을 수장으로 하는 독립된 조직체계로 운영되었다. 그후 5.16혁명후인 '61. 7. 1.에는 국무원사무처가 내각사무처로 명칭이 변경되었다. 5. 법제처로의 환원 '61년 5.16혁명 후 군사정부는 대대적인 제도개선작업의 일환으로 법제도의 개선·정비작업을 우선적으로 추진하였는 바, 일제시대 법령잔재를 일소하기 위한 구법령정비사업에 막대한 노력이 소요되는 점과 각부처가 제안하는 법령을 심사하고 정부입법사무를 총괄·조정하는 법제기능의 중요성 등을 고려하여 '61. 10. 2. 정부조직법을 개정할 때 내각사무처 법제국을 법제처로 개편하고 법제처장은 장관급으로 보하도록 하였다. 그후 제3공화국이 수립되면서 법제처는 내각소속에서 국무총리소속으로 변경되어 오늘에 이르고 있다. 6. 최근 법제처 조직정비 개요 '61. 10. 2. 당시 법제처는 처장(국무위원급), 차장(1급), 총무과, 제1국(조사과 및 법제관 4인), 제2국(법제관 4인)의 단촐한 조직이었다. '63. 12. 16. 에는 차장직속으로 기획관리관(4급)이 신설되었고, '66. 8. 1. 에는 공보관(4급)이 신설됨과 아울러 차장을 차관급으로 격상시켜 차관회의 正委員이 되도록 하였다. 그후 중요한 직제개정내용을 보면 '78. 5. 1.에는 그전에 신설된 법제조사관을 확대개편하여 법제조사국을 신설하였으며 법제관 4인을 증원하였다. 80년대초에는 '62년부터 법제처에 설치된 법제조사위원회의 상근직원(예산에 의하여 보수를 지급하는 비정규직으로서 2급상당 전문 위원 13인, 4급상당 참사 10인, 5급상당 조사원 5인)을 별정직화하여 4급상당 법제연구관 3인과 5급상당 법제연구담당관 6인, 6급상당 3인, 7급상당 2인을 각각 신설·증원하였고, '81. 7. 18.에는 그전에 신설된 기획관리관(2급)을 법제조정실(실장 1급)로 확대개편하여 그밑에 법제기획관(2급)과 법제관(3인) 및 행정관리담당관을 두었으며, '85. 6. 14. 에는 개정헌법에 따라 행정심판법이 제정되고 법제처가 국무총리 행정심판위원회의 서무기능을 수행하게 됨에 따라 차장직속으로 행정심판관리관(2급)을 신설하였는데 이는 법제관중 2급 1인을 대체 활용한 것이었다. 가장 최근의 대규모 조직개편은 '96. 3. 15. 법제처직제를 전문개정한 것인데 그 내용은, 첫째 정부입법총괄·조정기능을 강화하기 위하여 법제조정실을 대폭 확대개편한 것으로서 법제조정실 소속 법제관 3인을 없애고 법제기획과·법제행정과·법령전산담당관을 신설함과 아울러 행정관리담당관과 법제정보과(법제정보국을 대신하여 존속)를 법제조정실 밑에 둔 것과, 둘째 폭주하는 법제심사기능을 보강하기 위하여 종전의 제1국·제2국을 행정법제국·경제 법제국·사회문화법제국의 3국으로 증편하고 법제조정실 소속 법제관 3인을 심사국에 배치함과 아울러 법제관을 증원하여 총16인(종전에는 13인)을 두도록 한 것, 셋째 행정심판기능에 있어 종전에 각 부처에 두었던 행정심판위원회를 모두 폐지하고 그 소관업무를 국무총리행정심판위원회로 이관함에 따라 행정심판관리관을 행정심판관리국으로 확대하였고 그 밑에 심판심의관(3급), 심판총괄과외에 일반·경제 및 사회문화 3개분야의 행정심판담당관을 두도록 하여 정원을 크게 늘린 것이었다. 그러나 이와 병행하여 중복된 조직을 과감히 감축하였는 바, 한국법제연구원이 정부출연을 받은 특수법인으로 설립되어 정부수립이래 법제처의 고유업무로 이어져 내려온 법제연구 및 법령집편찬 등의 사업을 담당하게 됨에 따라 법제정보국(종전의 법제조사국을 정보화 시대에 맞게 개편한 것)을 폐지하고 그 정원(2급 1인, 4급 6인, 5급 10인, 기타 실무직원)을 확대된 실·국의 정원으로 상계활용하였다. 이로써 법제처는 3대 주요기능인 정부입법총괄·조정, 법령심사 및 행정심판업무를 효율적으로 수행할 수 있는 조직체계를 갖추게 되었다. Ⅲ. 법제처의 지위 및 주요기능 1. 법제처의 지위 법제처는 정부수립이래 국무총리를 두지 아니하였던 50년대 후반 부터 60년대 초반 까지를 제외하고는 줄곧 국무총리 소속의 독립된 중앙행정기관의 지위를 유지하여 왔다(50년대 후반기에도 법무부 소속의 법제실로 편제되었으나 법제실장은 국무회의에 참석하고 법령안심사 등 업무수행에 있어 법무부장관과 완전 독립된 중앙행정기관의 지위를 계속 유지하였다. 심지어 60년대 내각사무처의 법제국으로 존속하던 기간중에도 법제담당차장을 별도로 두어 기능수행에 있어서의 독립성은 보장되었다). 이와같은 법제처의 법적 지위를 검토하기 위하여서는 먼저 대통령·국무총리 및 행정각부의 지위에 관한 헌법규정을 살펴볼 필요가 있다. 우리 헌법은 대통령을 행정의 최고책임자로 하는 대통령제를 채택하면서도 의원내각제의 요소를 가미하여 국무총리를 두고 있는 바, 국무총리는 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명하고, 국무위원 임명제청권을 행사하며, 대통령을 보좌하여 국정을 통할하도록 하였다. 또한 국무회의제도를 도입하여 국정의 중요사안은 국무회의의 심의를 거치도록 함으로써 대통령의 권한 행사에 대한 합리적 견제가 이루어지도록 하였는데 국무총리는 국무회의의 부의장으로서 대통령을 대신하여 국무회의를 주재하는 경우가 많아 이를 통한 국무총리의 국정총괄·조정이 가능하도록 되어 있다. 이처럼 국무총리는 헌법상 상당한 권한을 부여받고 있지만 대통 령이 국무총리를 언제든지 해임할 수 있기 때문에 그점에서 국무총리의 지위는 제한을 받게 되며 대통령제의 기본골격이 유지되는 것이다. 우리 정부조직법은 과거 국무총리의 권한행사를 뒷받침하기 위하여 국무총리 소속기관을 두어 왔는데 여기에는 국무총리를 보좌하는 보좌기관(비서실·구 행정조정실)과 행정각부보다 우월한 지위에서 국무총리의 행정각부 업무에 대한 통할사무를 수행하는 직속 중앙행정기관(구 경제기획원·통일원·과학기술처 등)이 있었다. 국무총리직속의 중앙행정기관인 원·처는 행정각부 업무의 전반에 걸쳐 영향력을 미치는 기획·총괄·조정사무를 담당하며 법제처는 후자의 대표적 기관에 해당한다고 볼 수 있다. 그러나 사실상 예산기능 등 행정각부 조정·통할의 유력한 수단이 국무총리의 통제를 벗어난 채로 운영되었기 때문에 국무총리의 지위는 정부조직법의 취지대로 보장을 받지 못하였던 것이 사실이다. 새정부가 단행한 정부조직개편에 있어서는 국무총리 소속기관 에 대폭적인 변화가 나타났는데 보좌기관은 강화하고 직속 중앙행정기관은 대부분 정리하는 방향으로 개편이 이루어졌다. 즉, 종전의 차관급 행정조정실을 장관급 국무조정실로 확대개편하고, 정무장관이 수행하던 당정협조기능을 비서실에서 흡수하며, 공보처 기능의 일부를 공보실로 이관함으로써 국무총리 자신이 직접 보좌기관을 통하여 행정각부 통할기능을 수행하도록 하는 한편, 공보처의 폐지, 총무처의 행정자치부로의 통합, 재정경제원·통일원 및 과학기술처의 行政各部化를 단행하여 법제처와 국가보훈처만이 국무총리직속 중앙행정기관의 성격을 유지하도록 하였고 그나마 장관급 기관에서 非장관급기관으로 격하시킴으로써 독립된 중앙행정기관을 통한 행정각부 통할방식은 거의 포기한 듯한 느낌을 주고 있다. 이는 종전에 재정경제원·통일원·총무처 등의 장이 국무총리의 지휘·감독권 아래에서 사실상 벗어나 있었던 점도 중요한 원인이 되었다고 본다(더욱이 재정경제원과 통일원은 부총리급 기관으로서 국무총리보다 대통령의 직접적인 지휘·감독을 선호하였던 것이 사실이다). 그리고 국가보훈처의 경우 그 기능의 대부분이 대국민관계의 집 행업무라는 점에서 행정각부와 다를 바가 없기 때문에(이는 과거 환경처가 환경부로 개편된 점을 생각하게 한다) 사실상 헌법이나 종전의 정부조직법이 의도한 국무총리직속의 중앙행정기관제도는 법제처만을 흔적으로 남기고 모두 소멸되었다고 할 수 있다. 그렇지만 법제처만이라도 국무총리직속 중앙행정기관으로 남게된 것은 상당한 의미가 있는 바, 이는 다음에 다시 살펴보게 될 법제처의 기능이 행정각부에 공통되는 정부입법정책의 총괄·조정과 행정각부에서 제출한 법령안의 심사 및 유권해석, 그리고 행정각부장관 의 처분에 대한 행정부 자체의 통제를 의미하는 행정심판을 담당하고 있는 점에서 국무총리가 갖는 행정각부 통할권의 핵심기능은 유지되었다고 볼 수 있기 때문이다. 한편 다른 각도에서 생각하면 법제처를 행정각부와 달리 국무총리직속기관으로 배치한 까닭에는 그 기능면에서 행정각부를 통할하는 지위에 놓여 있는 법제처를 행정각부와 병렬적으로 배치할 경우 부처간에 우열관계가 형성될 소지가 있기 때문에 헌법상 대통령을 보좌하여 행정각부를 통할하는 지위에 있는 국무총리의 직접적인 지휘·감독을 받게 한 것으로 볼 수도 있다. 그렇다면 법제처를 행정부의 수반인 대통령 직속으로 배치하는 방법도 생각할 수 있겠는 바, 이 경우에는 대통령의 권위를 배경으로 법제처가 행정각부 위에 군림하는 결과를 가져올 수도 있기 때문에 대통령보다 하위에 있는 국무총리 직속으로 배치한 것으로 생각된다. 이와같은 점에서 본다면 법제기능과 함께 행정각부의 업무수행에 중대한 영향력을 갖는 기획예산기능을 담당하게 하기 위하여 대통령 직속의 기획 예산위원회를 신설한 것이 과연 바람직스러운 방안이었는지 의문이 남는다. 이는 현재 우리 국가가 처한 경제적 위기상황을 극복하기 위한 비상수단으로 이해할 수 있으며, 앞으로 기획예산위원회의 업무수행에 있어서는 이러한 우려가 불식될 수 있도록 합리성을 견지해 나가야 할 것으로 본다. 법제처는 행정각부가 분장하여 수행하는 각종 정책을 제도화함에 있어서 조화와 균형을 유지하는 기능을 수행한다고 볼 때 독립적인 지위에서 업무를 수행할 수 있도록 보장하여야 할 것이지만, 한편으로는 그 권한을 남용하는 일이 없어야 함은 물론 전문지식을 가지고 행정각부를 지원한다는 마음가짐으로 업무에 임하여야 할 것이고, 법제처의 하부조직을 편성함에 있어서도 중립성·객관성과 함께 전문성을 충분히 살릴 수 있도록 각별한 배려가 요망되는 것이다. 2. 법제처의 주요기능 가. 개관 - 정부내 자체입법통제기관 법제처는 행정부내에서 국가경영의 기본틀을 마련하는 법제업무 를수행한다. 이러한 법제업무는 행정기능의 연장선상에 놓여 있으나 한편 생각하면 우리 헌법이 요구하는 법치주의 이념을 구현하기 위하여 국가의 통치권이 人治가 아닌 법의 지배 아래 행사되도록 보장하며 따라서 국가권력에 대한 가장 강력한 통제수단으로 작용함과 아울러 국가권력을 창출하고 그 행사 근거를 확보하는 기능을 수행한다는 점에서 입법부의 기능과도 밀접한 관련을 맺고 있다. 특히 오늘날 복지행정수요의 폭발로 정부기능이 비대화됨에 따라 여기에 대하여 적정한 통제를 가할 필요성이 높아지고 있는데, 행정기능에 대한 사전적 통제수단인 입법기능은 의회주의 원칙에 따라 국회가 담당하여야 하겠으나, 현실적으로 국회의 입법기능을 보완하기 위하여 행정부가 입법에 관여하는 정도가 심화되고 있기 때문에, 행정부는 자체입법통제기능을 마련하지 않을 수 없고 이를 담당하는 법제처의 역할은 더욱 중요성을 갖게 되었다. 또한 행정에 대한 사후통제기능을 수행하는 사법부와의 관계를 본다면 헌법재판소와 대법원이 찾아낸 위헌법령의 정비 등 입법의 미비점을 보완하는 것 역시 법제기능의 중요한 고려요소가 되고 있다. 이러한 점을 종합하여 보면, 법제처의 기능은 국가권력의 3대축인 입법권·행정권·사법권의 교차점에 놓여 있다고 볼 수도 있다. 법제처가 수행하는 자체입법통제기능은 3가지 측면으로 정리할 수 있는데, 첫째 행정부가 법률안 제안권을 행사함에 있어서 행정부 발의안을 사전심사하는 1차적 통제기능, 둘째 위임입법권을 행사함에 있어서 국회의 입법의도를 존중하여 그 범위내에서 위임입법이 이루어지도록 하는 사후관리기능, 셋째 사법부의 법령적용결과에 입각하여 입법의 미비점을 보완하는 환류기능(feed back)이 그것이다. 오늘날 정부의 법제기능은 정부입법 증대경향에 대처하여 고도로 복잡다기화한 정책상호간의 우선순위를 결정하고, 정책수행의 기본 방향을 제시하며, 이해관계를 사전에 조정하는 역할을 수행한다는 점에서 입법부나 사법부의 기능보다 더욱 중요시되고 있다. 특히 정부의 입법수요에 대한 국회의 사전통제는 국회가 행정의 내부현실 내지 정책결정에 요구되는 구체적 정보를 충분히 파악하기 어려운 상황에서 기능수행상 한계에 봉착하였으며, 사법부의 사후통제는 시간적 격차(time lag)와 소송수행에 따른 절차적 번잡을 피할 수 없기 때문에 당자의 정책수행에 집착하는 행정부처를 효과적으로 통제할 수 없고 법령의 위헌결정 등 실효성있는 사후통제가 이루어지더라도 이미 실추된 법령의 권위 내지 법령에 대한 신뢰를 회복할 수 없다는 약점을 갖고 있다. 이러한 점에서 볼 때 행정부내에서 입법통제기능을 중립적·객관적으로 수행할 독립된 입법통제기관이 절대적으로 필요하며, 더구나 다양한 정책을 반영하는 과정에서 생기는 법령상호간의 모순· 충돌을 방지할 필요성이 높아지고 헌법과 법률을 위시한 여러가지 입법형식이 나타남에 따라 상·하위 법령간의 위계를 확립하는 문제도 더욱 중요시되고 있기 때문에 법제기능의 중요성은 더욱 증대되고 있다. 나. 3대 핵심기능 오늘날 법제처의 중심적 기능은 법령심사기능, 정부입법총괄·조정기능, 행정심판기능인 바, 이들 3대 기능은 그 이질성에도 불구하고 상호간에 밀접한 관련을 맺고 있다. 원래 법제처는 '48년 정부수립시에는 법령심사기관으로 출발하였으나(준 입법적 기능수행). 80년대 초반 정부입법을 보다 체계적으로 수행하기 위한 거시적 필요에서 정부입법 총괄·조정기능이 대폭 보강되었으며, 90년대에 들어와서는 국민의 권익보호를 위하여 행정심판총괄기능을 강화하고, 국무총리행정심판위원회가 통합 행정심판기구로서의 역할을 수행하게 됨에 따라 그 간사역할을 하는 법제처의 기능에도 변화가 있었다(준 사법적 기능도 수행). 먼저 정부입법 총괄·조정기능은 i)입법이 특정시점(특히 정기국회)에 폭주하는 현상에 대처하여 입법의 효율성·계획성을 강화하고자 정부입법계획을 수립·시행하며 ii)입법예고를 총괄함으로써 민의 반영을 통한 입법의 정당성을 제고하고 준법을 위한 홍보효과 를 거양하며 iii)법령입안심사기준의 확립 및 입법기술의 개발을 통하여 국법체계를 확립하고 입법의 경제성을 확보하며 ⅳ)행정부의 대국회 입법협조의 창구역할(입법의 연중안분제출, 법리적 쟁점에 대한 정부의견 개진, 법령심사기준의 통일등)을 수행한다. 법령심사기능은 i)각 법령에 반영된 정부정책의 헌법 합치성을 보장하고 ii)국회의 입법권행사에 따른 사후관리(위임입법의 한계일탈 억제)로 의회주의 이념을 수호하며 ⅲ)사법부의 위헌법률, 상위법 위반 법령의 판단결과를 입법에 반영하고(feed back) ⅳ)법령상호간의 모순·충돌 방지로 정부정책의 일관성을 제 고하며 v)훈령·예규·고시등 증가일로에 있는 행정규칙의 적법성을 확보하는데 주력하고 있다. 행정심판기능은 법제처가 국무총리행정심판위원회의 서무기능을 수행하고, 위원장 및 상임위원 2인을 통하여 심리에 직접 참여하며, 각 시·도 행정심판위원회에 대한 지도·지원기능까지를 수행함으로써(행정심판법에 근거) 입법과정에서 파악한 입법의도를 정확히 반영하여 국민의 권리구제에 만전을 기함과 아울러 행정심판 결과 도출된 법령의 미비점을 보완하고 있는 바(feed back), 특히 '98년부터는 행정법원이 신설되고 행정심판전치주의가 원칙적으로 페지됨에 따라 여러 가지 변화가 생길 것으로 전망된다. 다. 부대기능 법제처는 법령안의 입안심사를 책임진 부처로서 법령의 입법취지를 그 누구보다도 정확히 파악하고 있다. 또한 행정각부와 달리 특정업무의 집행에 관하여 직접적인 이해관계를 갖고 있지 아니하기 때문에 중립적·객관적 입장에서 법령의 의미를 파악할 수 있다. 이러한 점 때문에 법제처는 정부유권해석기능을 담당하고 있는 바, 이는 특정법령을 놓고 정부내 각 부처·기관간에 해석상 의견 대립이 생겼을 때 최종적인 유권해석을 내리는 기능으로서 그러한 유권해석 결과는 행정부내 모든 기관을 기속하게 된다. 그밖에 각 부처에서 갖고 있는 1차적 해석권을 행사함에 있어서 법령에 대한 전문지식의 부족 등으로 해석에 곤란을 겪을 경우 법제처에 도움을 요청하여 해결한다는 의미도 있으며, 법제처 유권해석은 감사원까지를 기속하기 때문에 회계감사 또는 직무감찰에서 법령해석과 관련한 책임을 모면하기 위하여 미리 법제처의 의견을 구하는 사례도 발생하고 있다. 반면에 일반국민이나 지방자치단체 등이 어떤 법령에 대한 2이상의 소관부처에 1차적 해석을 구한 결과 각 부처에서 상이한 해석을 내린 경우 정부의 최종유권해석으로 결론을 내려야 할 필요가 있음에도 해당 부처에서 법제처에 질의하는 것 자체를 기피하여(일반 국민이나 지방자치단체 등이 법제처에 직접 질의할 경우에는 해당 부처에 이송) 최종유권해석이 불가능한 사례가 빈발하고 있는 바, 이러한 문제점은 조속히 시정되어야 할 것으로 본다. 한편 법제처의 유권해석은 사법부까지를 기속하는 것은 물론 아니지만 사법부도 목적론적 해석 등에 있어서는 오히려 풍부한 입법 정보를 갖추고 있는 법제처보다 취약한 위치에 있기 때문에 법제처 의 유권해석은 사법부에 의하여서도 상당한 존중을 받고 있다. 이와같은 점에서 볼 때 유권해석기능은 준사법적 기능에 속하며 해석과정에서 입법의 미비점이 발견되는 경우도 있기 때문에(이는 입법당시 집행상의 문제점을 모두 예견할 수 없다는 점에 기인한다) 유권해석은 feed back 기능도 수행하고 있다. 정부유권해석기능은 '48년 법제처 창설 당시부터 법제처의 고유기능이었으나 50년대 후반 법무부 법제실 체제를 겪을 당시 법무부 (법무국)에서 이를 공동으로 행사하도록 하였으며, 60년대 법제실이 국무원사무처의 법제국으로 개편될 때 법무부에서 이를 완전히 이관받는 결과로 이어졌다. 그후 '84년에는 위에서 본 바와 같은 이유로 유권해석기능은 법제처에서 관장하는 것이 타당하다는 판단에서 법제처로 다시 이관 되었던 바, 법무부의 요구사항이 일부 반영되어 법무부 소관법령 (민·형사법령 및 각 법률의 벌칙규정등)에 대해서만큼은 법무부가 최종 해석권을 갖도록 타협이 이루어졌다. 정부유권해석기능은 행정각부를 총괄·조정하는 기능에 해당하기 때문에 특정한 행정각부에서 담당하는 것은 바람직하지 못하고 국무총리 직속기관인 법제처가 관장하는 것이 우리 정부조직체계에 부합된다고 하겠으나, 한편 생각하면 민사법령은 사법적 판단의 대상이고, 형사법령은 수사와 직결되기 때문에 이들 법령의 해석은 법무부에서 전속적으로 담당하도록 한 것도 타당한 조치라고 생각된다. 어쨌든 정부유권해석기능은 법령집행과정에서 정부입법견해의 통일성을 유지하는데 커다란 기여를 하고 있다. 다음으로 법제처는 준법 및 국민의 법생활에 대한 편의제고를 도모하여 법령보급·홍보기능을 관장하고 있다. 특히 법제처는 대한민국현행법령집을 편찬하고 있는 바, 우리는 법령개정에 있어 증보 방식(amendment)이 아니라 흡수개정방식(revise)을 채택하고 있기 때문에 관보에 게재되는 개정문만 가지고는 법령의 내용을 파악할 수 없고 이를 편집한 현행법령집이 절대적으로 필요하다. 그리고 현행법령집의 편집은 입법기술에 따라 작성된 개정문의 취지를 정확히 이해함과 아울러 한시법 등의 실효여부 판단, 위헌 법률의 표시등의 문제와 소관부처별·법령내용별 편제의 문제를 해결할 능력이 요구되기 때문에 법제처의 직접적인 관여가 요구되는 것이다. 특히 방대한 법령을 모두 수록한 현행법령집을 발간하고 수시로 개정되는 법령을 그때마다 추록가제하는 일을 담당하는 것은 정부에서 직접 담당하지 않을 수 없다. 이와같은 여러 이유 때문에 대부분의 국가에서 법령집의 편찬은 정부에서 관장하고 있는 것이다. 이와 관련하여 행정자치부에서 관보발간을 담당하고 있는 것도 따져볼 필요가 있는데 법령원본의 관리, 공포사무의 주관이 법제처의 기능인 점에서 볼 때 법령관보를 별도로 발간하도록 하고 이를 법제처에서 관장하도록 함이 타당하다고 생각된다. 또한 현행 정부조직법이 법령의 공포를 행정자치부에 분장시킨 것도 문제가 있다고 보는 바, 이는 관보발간을 행정자치부가 담당하고 있다는 점만에 착안한 것으로서 관보발간은 단순한 인쇄기능에 불과하고 공포업무의 본령이 될 수 없다는 점에서 기능조정이 이루어져야 할 것이다. 법제처는 정부수립직후부터 법령집편찬을 고유기능으로 유지하여 왔으나 작은 정부론에 입각하여 민간이양 내지 민간위탁이 가능한 부분은 민간이 담당하게 한다는 취지로 법령집 편찬업무의 상당부분을 특수법인인 한국법제연구원에 맡기고 이를 담당하던 법제정보국의 조직을 대폭 감축한 바 있다. 그러나 관찬공인법령집의 성격에 변화가 있는 것은 물론 아니다. 한국법제연구원은 법령집의 발간·보급을 전담하고 있는데 민찬 단행본 법령집이 상업성을 추구하고 있는 점과 비교하여 비영리·공익적 성격을 분명히 하고 있으며, 발간·보급에서 생기는 최소한의 수익을 활용하여 상업적 출판이 불가능한 법률연혁집(이는 行爲時法主義에 입각한 재판업무에 긴요하다)과 대한민국영문법령집(이 는 외국인 투자유치와 IMF 지원조건 이행을 확인시키는데 긴요하다)의 발간을 담당하고 있다. 법제처에 독특한 또하나의 기능은 법제조사·연구 및 법제정보관리기눙인 바, 법제처 창설 당시 미군정청 도서관을 법제처가 인수한 이래 법제처는 선진입법사례를 조사·분석하고 국내입법수요 및 법의식 조사, 고법전 번역을 통한 전통법제의 계승에 상당한 노력을 기울여 왔으며, 헌정운영과 관련된 각종 자료 및 정보의 분석 (특히 '80년 헌법개정 당시 헌법연구반보고서 등 방대한 자료를 편찬한 바 있다) 및 통일에 대비한 북한법제연구에 있어서도 법제처가 강점을 갗고 있다. 최근에는 이들 각종자료를 데이타베이스화하고 대법원과 공동으로 전산정보망을 구축하는데 각별한 관심을 기울이고 있다. 그밖에 법제처는 법령정비사업을 지속적으로 추진하여 오래된 법령을 현실에 적합한 법령으로 수정·보완하고 국민에게 과도한 부담을 주는 법령을 합리적으로 개선하며 국내외 여건 변화에 따른 국가정책의 적응성을 높여 나가는데 힘쓰고 있다. 아울러 법령안 심사의 외연을 확장시켜 각부처에서 발령하는 훈령·예규 및 고시 등 이른바 행정규칙까지를 심사대상으로 삼고 있는데(종전에도 대통령훈령과 국무총리훈령은 사전심사 대상이었다) 이는 최근에 와서 법규명령과 행정규칙의 구별이 상대화되고 특히 국민의 권리·의무를 직접 규율하는 행정규칙(예컨대 식품공전, 외환관리규정 등)이 양산되고 있는 현실에서 법치행정의 사각지대를 없애기 위한 노력이라 할 수 있다. 법제처는 지방자치제도의 정착 및 발전을 위하여 자치관계법제정 비에 관심을 기울이고 지방자치단체의 자치법규 입법을 직접·간접으로 지원하며 특히 순회 법률교육을 대대적으로 실시하여 국가기능의 지방이양추세에 적극적인 대응을 하고 있다. 3. 조직행태론적 관점에서 본 법제처의 특성 법제처는 그 지위 및 기능에 있어 법령에 나타난 사항외에도 독특한 조직문화를 가꾸어 왔다. 이번 정부조직개편에 있어서 거론된 공직사회의 행태론적 특성은 부정적 측면이 주로 부각되었던 바, 법제처의 과거행적은 이러한 시각을 교정하는데 기여할 것으로 생각한다. 창설이래 지금까지 법제처는 법치주의를 구현하는데 주력하면서도 법치주의 이념에 부합되는 범위안에서 각 부처의 정책수행을 지원하는데 자신의 존립의의를 두어왔으며, 각 부처 입법사무에 대한 통제기능을 수행함에 따른 마찰소지 내지 부작용을 최소화하기 위하여 권한남용을 적극 억제하여 왔던 것인 바, 이는 최근 부처이기주의가 심화되고 특정부처의 경우 부처패권주의가 우려되는 현실에 비추어 분명 이례적인 현상이라 할 수 있다. 법제처는 창설 당시부터 기관의 위상을 스스로 낮추어 왔으며, 기능은 물론 조직과 예산에 있어서도 무분별한 팽창을 자제하여 왔다. 이는 법제처가 정부조직관련 법령을 마련하는데 주도적 지위에 있음을 감안한다면 더욱 돋보이는 미덕이라고 자평하고 싶다. 먼저 처장을 국무의원으로 보하지 아니하고 명칭도 장관이라는 표현을 탐하지 아니하였는데 국무회의 심의안건의 대다수가 법제처장이 심사를 주관한 법령안이라는 점에서 국무회의에서 중요한 역할을 수행함에도 불구하고 국무위원이라는 명칭을 붙이지 아니한데 대하여 특별한 이의를 제기하지 않았던 것이다. 그리고 기능의 팽창이 없었던 것온 아니지만 총괄·조정기능, 행정심판기능이 보강된 것은 행정현실의 변화에 부응하기 위한 최소한의 조치이었을 뿐 무리하게 법제기능을 확장하려는 시도는 없었다. 조직면에서도 다른 부처에 즐비한 1급을 80년대 초반에야 처음 신설하였고, 3급이상 고위직의 증원을 최대한 억제하여 공보관·행정심판관리국장 등의 신설에도 기존법제관의 직급을 대체 활용하였으며, 그 결과 핵심인력인 법제관의 직급이 70년대 중반까지 2급 내지 3급이었던 것이 하향조정되어 현재는 전원 3급 내지 4급으로 보하게 되었고, 법제관에 대한 보조인력도 행정사무관 1인으로 국한하는 등 정부의 조직관리방침에 적극 협조하여 왔다. 예산면에서도 '98년에 들어와서야 100억원을 넘어섰으며(郡단위 예산도 1천억원 초과), 법제인력양성 및 유치를 위하여 80년대 초에 신설한 법제수당을 지금까지 일체 인상하지 아니하는 등(법제관의 경우 월 3만 3천원인 바, 국회의 입법수당과 비교할 때 약 6분의 1 에 불과) 예산증가를 최대한 자제하여 왔다. 법제처는 또한 정부입법의 총괄·조정 내지 법령심사기능을 수행함에 있어서 그 권한을 최대한 자제하고, 합리적인 설득으로 각 부처의 자진승복을 얻어내는 것을 복무의 기본자세로 강조하여 왔는데 이는 종전에 총괄·조정기능을 담당하던 일부 부처의 강압적 업무수행방식과 대조를 이룬다. 즉, 입법추진일정이 촉박한 법령안은 철야근무로 대처하는 등 제안부처의 입장에서 업무를 수행하여 왔고, 법리적 문제가 있는 법령안도 정책부처의 입장을 감안하여 독단적인 결정을 피하고 차관회의·국무회의에서 합리적 토론으로 결론을 내리는 방식으로 대처하여 왔으며, 중요한 법령안의 입안시에는 해당 부처에 자진하여 담당법제관 등을 파견시켜 초기단계부터 적극적인 지원을 아끼지 아니하였던 것이다. 이러한 노력으로 법제처는 정부 각부처로부터 두터운 신뢰를 얻고 있으며, 법제처 출신은 어느 부처로 가든 환영을 받고 있는 것도 이를 입증한다. 그밖에 법제처는 업무수행과정에서 공정성과 투명성을 견지하여 왔으며, 법령의 제정·개정에 따른 이해관계가 심대함에도 불구하고 법제업무 수행상의 부조리나 비리 사례가 전혀 없었던 점(현재까지 징계 처분을 받은 공무원이 全無) 역시 자랑스러운 전통이 되고 있다. 또한 법제처는 행정심판을 제외하고는 대민관계업무를 수행하는 기관이 아님에도 일반국민들의 법령에 대한 궁금증을 풀어주고 관계부처와 협조하여 민원을 해소하는데 적극 노력하여 왔는 바, '96년에는 법제처가 민원인 상대 여론조사에서 가장 친절한 행정기관으로 선정된 사실도 우연이 아니었다고 본다. 특히 가장 강조할 점은 법제업무수행의 요체가 되는 전문성의 확보를 위하여 주어진 여건하에서 최선을 다하여 왔다는 것이다. 법제업무는 법령의 사후적 집행 내지 사법적 심사를 담당하는 검찰이나 법원의 기능과 달리 제도를 창설하는 업무로서 법리적 판단과 아울러 정책적 판단능력을 아울러 요구하는 업무이며, 따라서 기존의 행정고시·사법시험만으로는 그와 같은 업무를 담당할 인력의 확보가 어려운 현실이다. 그렇다고 하여 사법연수원·법무연수원등과 같은 전문적인 법제인력 양성기관도 설치되지 아니하였기 때문에 법제인력의 양성은 실무수행을 통한 업무능력 습득에 의존할 수 밖에 없었다. 즉, 감사원·내무부·외무부 등 행정부의 각 기관은 자체교육기관을 설치·운영하고 있으나 법제처는 그 업무의 전문성에 비하여 교육대상인력이 적어 자체교육기관을 두기 어려운 형편이며, 따라서 법제처는 인사운영에 있어서 순환보직을 억제하고 장기근무를 통한 전문성 확보에 주력하는 방법으로 대처하여 왔던 것이다. 법제처는 徒弟式 인력양성의 한계를 극복하기 위하여 법령안합동심사회의·법령입안심사기준회의·국회수정사항검토회의등 다양한 업무능력 共有機會를 제공하는데 주력하였고, 특히 90년대에 들어와서는 직원의 자발적 연구단체인 법제실무연구회를 결성하여 퇴근후 자체 세미나 및 사례발표회를 개최하는 등 최선의 노력을 기울여 왔다. 이러한 노력의 결과 법제처에서 양성한 법제인력은 국회사무처에 파견하여 국회의 입법기능 수행에 일조가 되고 있으며, 지방자치단체 공무원에 대하여 법률교육 및 법령상담을 제공함은 물론 중앙공무원교육원·의정연수원·사법연수원 등 타 교육기관에서 법제인력을 강사요원으로 활용하기에 이르렀고, 한국공법학회·한국입법학회 등 관련학술단체의 주력회원으로 활동하고 있다. 한편 법제인력의 사회적 위상은 법조기능과의 관계에서도 문제가 있다. 법제기능은 넓은 의미의 법조기능에 포함되며, 정책을 제도화하고 사법적 판단의 준거를 마련함으로써 행정기능을 입법 내지 사법기능과 연계시키는 역할을 담당한다는 점에서 일반적인 법조기능보다 더욱 중요성을 갖는다고 하겠으나, 법제인력은 대부분 행정고시 출신으로서 법조의 일원으로 인정받지 못한 채 행정부 내에서 고군분투하여 왔다. 앞으로 법제기능에 대한 사회적 인식이 달라져야 할 것으로 보며 사법시험 선발인원이 증가됨에 따라 그 인력이 법제분야로 대거 유입될 것으로 기대하지만 사법시험 출신이 반드시 유능한 법제요원으로 성장하는 것은 아니기 때문에(실제 법제처에 발을 들여 놓았던 대다수 사법시험 출신이 중도에 그만 두었다) 법제업무를 통한 인력양성에 보다 관심을 가져야 할 것이다. 그리고 무엇보다도 법제처가 조직 및 인사상의 독립성을 유지하지 못할 때 법제인력의 전문성은 기대하기 어려우며 이는 법제기능의 질적 저하와 법치주의의 후퇴로 이어질 수도 있다는 점을 특히 강조할 필요가 있다(종전에도 각 부처에서 훈련된 법제인력, 특히 고참 행정사무관을 빼내어가는 사례가 많았던 바, 법제처의 대외적 위상이 저하될 경우 그러한 경향은 더욱 심화될 것이다). 결론적으로 그동안 법제처 직원들은 열악한 근무여건하에서도 국법체계의 확립과 법치주의 이념을 구현하는 임무를 대과없이 수행하여 왔다고 생각하지만, 이번 정부조직 개편에서 우리가 기울여온 노력이 정당한 평가를 받은 것 같지는 않다. 그러나 법제처는 앞으로도 그동안 유지·발전시켜 온 조직론적·행태론적 장점을 살림으로써 객관적·중립적 입장에서 각 부처의 업무를 지원하는데 최선의 노력을 기울여 나갈 것이다. Ⅳ. 외국의 법제기구 다른 제도도 그러하듯이 정부조직내에서의 법제기구에 관한 외국의 제도 역시 다양한 모습을 보여준다. 법제기능은 입법·행정·사법의 모든 영역을 매개하는 위치에 있기 때문에 각국의 통치구조, 특히 정부형태와 입법절차 내지 사법 제도와의 관련하에 정부조직 내에서의 법제기구의 위상이 정해진다. 최근 행정입법이 증대하고 권력분립의 기본원리에 변화가 생겨나며 국가정책결정에 있어서 조정·통할기능이 중요시되는 가운데 세계적으로 정부법제기구의 역할이 높아지는 추세를 보여주고 있다. 우리와 가장 유사한 사례는 일본에서 찾을 수 있는 데 일본은 수상직속의 독립된 중앙행정기관으로서 내각법제국을 설치하고 우리 법제처와 같은 기능을 수행한다. 내각법제국의 장은 법제국장관으로 부르며 입법에서 차지하는 법제국의 비중이 워낙 높아 의원내각제를 채택하고 있음에도 불구하고 법제국장관은 정치적 영향을 거의 받지 않은 채 중립적·전문적 입장에서 법제업무를 총괄한다. 일본의 제도는 과거 우리가 의원내각제를 채택할 때 내각사무처를 두어 그 하부조직으로 법제국을 두었던 것과는 근본적으로 차이가 있다. 즉 일본은 내각법제국과 별도로 내각관방을 설치하고 양 기관은 기능상의 차이 때문에 병렬적으로 대등한 지위를 유지하고 있다. 다음으로 미국의 경우를 보면 미국은 정부입법 및 예산을 총괄하는 관리예산처(OMB)를 대통령 직속으로 설치하고 있는데 그 기능은 우리나라 기획예산위원회의 기능과 법제처의 정부입법 총괄·조정기능을 합한 것에 해당한다. 그리고 법령심사기능은 각 부처에 분산되어 있으나 법제담당 차관보를 정점으로 방대한 계선조직을 유지하고 있으며 부처내 다른 실·국과의 관계에서는 전문성과 독립성을 보장받고 있다. 미국의 법령심사기능을 해당 부처에서 자기 책임아래 수행하도록 한 것은 국무회의제도를 두지 않는 것과도 관련이 있다. 미국제도를 우리 법제처와 비교할 때 법제처는 훨씬 적은 인력을 활용하여 종합적이고 객관적인 입장에서 법치주의 이념을 구현함과 아울러 입법정책의 총괄·조정기능까지를 합리적으로 수행하고 있다. 따라서 미국식 제도를 도입하고자 한다면 법제인력 및 조직의 대폭 확충이 불가피하여 작은 정부론에 위배되고, 특히 각 부처의 자체 법령심사만으로는 정책이 법리에 우선하는 경향 등 부작용이 발생할 가능성이 농후하다. 영국은 재무성 산하에 법제기구를 운영하고 있는데 이는 상설조직이라기 보다는 특수임무부서(Task Force) 형태로 운영되는 점에서 매우 독특한 모습을 보여준다. 영국의 법제인력은 고도의 전문성과 경험을 갖춘 민간인을 특채하여 충당하는데 이들에게는 처우면에서 파격적인 특혜를 부여하여야만 우수인력이 확보될 수 있고, 재무성이 법제조직을 운영하는 이유도 여기에 있다. 우리나라 현실과 비교한다면 변호사 등 민간인 중에는 행정에 대한 전문적 식견을 갖춘자가 적고 공직에 대한 사회적 선호도를 감안할 때 민간인의 신분에서 법제기능을 수행하고자 하는 자에 대하여는 영국보다 높은 보수를 지급하여야만 우수인력이 확보될 수 있다는 점에서 역시 채택하기 어렵다고 본다. 프랑스는 우리 법제처와 행정법원의 기능을 망라하여 방대한 규모를 갖춘 國參事院 제도가 확립되어 있는데, 독립성·전문성이 철저히 보장되고 있으나 우리는 법관의 자격을 엄격히 제한하고 있기 때문에 행정법원의 기능까지를 담당하는 법제기구틀 둘 수는 없을 것이다. 그밖에 우리나라와 유사한 법제기구를 두고 있는 국가는 자유중국을 들 수 있다. V. 이번 조직개편경과와 이에 대한 소감 1. 정부조직 개편과정에서의 법제처에 대한 배려 정부조직개편은 역대정부가 시도한 행정개혁의 최대 현안과제였는 바, 김영삼 정부에서는 '94년말 경제부처를 대상으로 대규모 조직개편올 단행하고 뒤이어 비경제부처에 대한 조직개편을 꾸준히 논의하다가 임기종료를 맞이하게 되었다. 새정부 출범전에 발족한 정부조직개편심의위원회는 때마침 불어닥친 경제위기를 타개하기 위한 국가구조의 근본적 조정을 단행하고자 전 부처를 대상으로 다시 획기적인 조직개편에 착수하였다. 법제처는 창설이래 극히 단기간을 제외하고는 장관급 중앙행정기관의 위상을 지켜왔으며, 특히 60년대 초 제3공화국 출범이래 정부 조직내에서의 지위에 큰 변동이 없이 30년이상을 지내왔기 때문에 조직개편논의에 대하여 둔감하였던 것이 사실이다. 그러나 앞에서 언급하였듯이 이번 조직개편은 국무총리 직속기관의 대대적인 개편이 단행되었고 부처의 통합 및 폐지가 광범위하게 이루어졌기 때문에 정부조직개편심의위원회의 구상이 외부로 알려지면서부터 법제처는 조직의 존폐 자체가 거론될 수 있음을 느끼게 되었다. 그러나 이번 정부조직개편은 전격적으로 단기간에 걸쳐 완결되었기 때문에 법제처는 자신의 입장을 개진할 기회를 충분히 갖지 못하였고, 겉으로 볼 때 수동적으로 조직개편을 받아들이는 것으로 비쳐질 수 밖에 없었다. 법제처에 대한 구상으로 최초에 알려진 바에 의하면, 법제처를 국무총리의 보좌기관으로 개편하는 방안(이는 나중에 공보처가 공보실로 개편된 점에서 유추할 수 있다)과 유사기능을 수행하는 다른 부처 예컨대 총무처나 법무부 등에 흡수통합시키는 방안이었는 바, 이러한 방안은 사실 새삼스러운 것이 아니고 오래전부터 몇몇 학자들에 의하여 거론되거나 김영삼 정부의 행정쇄신위원회에서 내부적으로 검토되어졌던 방안이었다. 다만, 법제처에서는 그러한 구상이 현실화될 만큼 설득력을 얻을 수 없다는데 자신감을 갖고 있었기 때문에 별다른 대응을 하지 않았던 것이다. 실제 정부조직개편심의위원회에서도 이러한 방안은 얼마되지 않아 검토대상에서 제외되고 대외적으로 공표한 최종개편방안에서는 현행 체제를 유지하되 기관의 격을 낮추는 선에서 마무리되었다. 그런데 개편 방안에 나타난 문구도「법제처를 국무총리 소속 차관급기관으로 개편한다. 인사 및 운영의 독자성을 인정하여 법제업무의 전문성을 보장한다」라는 간단한 내용이 있었고, 여기에 대한 심도있는 논의가 거의 이루어지지 않은 채 실제 개편으로 이어졌던 것이다. 다만, 정부조직법 개정후 하위법령을 개정할 때 법제처의 기능수행을 보장하기 위한 최소한의 배려로 법제처장의 직급을 차관급에서 장관과 차관의 중간급으로 상향조정한 것이 그나마 위안을 안겨 주었다. 그러나 법제처 내부에서는 공식적인 대응을 자제하여야 한다는 분위기에서 심의과정을 초조히 지켜보는 가운데 필자를 비롯한 몇몇 관심있는 사람들이 우리의 기본 입장을 정리하고, 거론될 수 있는 모든 방안을 심도있게 검토하고 있었던 바, 유감스럽게도 이를 정부조직개편심의위원회에 충분히 전달할 기회를 얻지 못하였던 것이다. 심지어는 공청회에서조차 법제처에 관하여는 한마디도 언급되지 아니하여 법제기능에 대한 세간의 무관심을 뼈저리게 느낄 수 있었다. 물론 앞에서 언급하였듯이 수많은 부처가 다른 부처에 통합되거나 없어지고 국무총리 직속기관으로서의 총괄·조정기능에 엄청난 변화가 있었음에도 불구하고 법제처에 대하여서 만큼은 기관의 격만을 낮추는 선에서 그치고 또한 인사 및 운영의 독자성과 법제업무의 전문성을 인정하는 특별한 관심을 보여준 것에 대하여 고마움을 느껴야 한다는 견해도 있을 수 있다. 그러나 정부조직개편의 당위성을 인정하면서도 그동안 법제처는 정부조직개편의 기본방향에 부합되도록 미리서부터 조직을 운영하여 왔다고 자부하기 때문에 이번의 개편에 대하여 서운한 느낌을 지울 수 없는 것도 사실이다. 정부조직개편의 취지를 살리기 위하여서는 잘못된 점을 바로잡는 것도 중요하지만 그동안 잘해온 점은 이를 인정하여 더욱 장려하는 것도 필요하다고 보는 것이다. 이제 필자를 중심으로 그동안 법제처 직원들이 보고 느꼈던 소감과 함께 외부에 알릴 기회가 없었던 여러가지 검토자료를 제시하여 관심있는 사람들이 참고할 수 있기를 희망한다. 2. 이번 조직개편에 대한 법제처 구성원의 기본인식 법제처의 대다수 직원들은 이번 정부조직개편의 취지에 공감하고 적극적으로 동참한다는 자세를 견지하였다. 우리가 생각하는 정부조직개편의 취지는 다음과 같은 것이었다. 첫째, 작은 정부론에 입각하여 행정의 생산성을 극대화하고 행정기능을 합리적으로 조정하여야 한다. 둘째, 지금의 국가위기사태에 대한 행정부 구성원의 겸허한 자기반성이 있어야 하며, 국민적 비판과 문책을 감수하여야 한다. 셋째, 국가회복의 원동력으로서 전 국가적 구조조정에 수반되는 고통에 대하여 공무원인 우리가 민간부분에 수범을 보여야 한다. 아울러 이번 정부조직개편은 부처이기주의 내지 부처패권주의를 철저히 배격하여야 한다. 이러한 점을 좀더 구체적으로 수치화하여 설명할 필요가 있다. 종전의 작은 정부론은 예컨대 정부의 적정규모는 100명을 필요로 하는데 불필요한 규제, 즉 공무원의 자리마련을 위하여 억지로 만들어낸 규제까지를 포함하여 110명을 고용할 수 있는 조직을 유지하여 왔다면 10명을 감축하고 불필요한 정부기능을 철폐하여야 한다. 그러나 이러한 감축 내지 기능의 폐지는 업무의 성격과 내용, 전체 업무량과 공무원 1인당 업무수행능력 등을 객관적으로 분석한 자료에 의하여 행하여져야 하고, 모든 부처에 획일적인 수치를 제시하여 밀어붙이기 식으로 행하여져서는 안된다. 여기에 덧붙여 공무원의 과오에 대한 문책으로써 추가적인 인원감축이 이루어져야 한다면 기능의 축소없이 조직 및 인원만을 감축할 필요가 있다는 것으로서 예컨대 5명을 더 줄여 95명이 100명분의 일을 하여야 한다는 것이다. 즉, 남은 공무원의 근무강도가 높아져야 한다는 것으로서 이러한 문책성 감축은 민간기업에서 흔히 발견되는 현상이기 때문에 공무원조직도 이를 받아들여야 한다는 의미이다. 이 경우에도 현재의 위기에 대한 철저한 원인규명과 함께 책임소재를 분명히 가려낸 후에 신상필벌의 원칙아래 이루어져야 한다. 더 나아가 민간부문에 대한 수범차원에서 감축이 이루어져야 한다면 다시 5명을 더 줄여 90명이 100명분의 일을 하도록 하는 것도 고려될 수 있다. 이는 예컨대 민간부문의 임금인상 자제를 촉구하기 위하여 공무원 봉급을 10%선에서 인상하면 민간부문에서는 그보다 상회하는 15%선에서 인상율이 결정되는 사례가 많았던 것처럼 정부는 민간부문이 따라올 수 없는 목표를 설정하여 추진할 필요도 있다는 것이다. 이러한 현상을 한마디로 표현하면 마른 행주를 다시 짜는 기분으로 조직감축이 이루어져야 한다는 의미이다. 공직사회에 요구되는 사항은 여기에 그치지 않는다. 과거에 100명분의 일을 하는 것만으로는 망가진 국가경제를 살릴 수 없기 때문에 120명분의 일을 찾아서 하여야 한다는 것이다. 물론 늘어난 20명분의 일은 규제를 늘리거나 보조금등 예산올 늘리는 식의 공무원들이 선호하는 일이 아니고 과거에 국가적 시책을 추진하는데 공무원들이 밤낮을 가리지 않고 육체적 근무로 앞장섰던 것처럼 순수봉사기능을 요구하는 것이다. 결국 공무원들은 현실을 극복하고 국민의 신뢰를 회복하며 희망찬 국가의 앞날을 설계하기 위하여 90명으로 120명분의 일을 하여야 한다는 것으로서, 그렇게 해야만 공직사회를 떠난 20명의 희생을 헛되이 하지 않고 그들이 사회에 나가서 새로운 일자리를 찾거나 공직에 복귀할 희망을 갖게 된다는 것이다. 우리가 다졌던 이러한 각오는 다음과 같은 건의문으로 요약할 수 있는데 이 자리를 빌어서 공개하고자 한다. ○ 이번의 행정조직개편은 국가의 운명을 좌우할 중대사임을 같이 인식하고 저희 법제처 전 직원은 자신의 안일이나 이익과 관계없 이 가장 이상적인 개혁이 이루어지길 염원하고 있습니다. ·작은 정부론의 취지에는 종전부터 전폭적으로 공감하여 왔고 ·현 국가위기사태에 대하여 공무원집단의 일원으로서 책임을 통감하며 ·민간분야의 구조조정에 모범을 보이기 위하여 합리적 범위를 넘어선 감축이 불가피하다면 이를 감수할 각오를 다지고 있습니다. ○ 또한 조직개편후에는 1인 2역의 자세로 불철주야 업무에 정진함으로써 국가위기사태를 조기에 수습함은 물론 행정의 질적 향상으로 국민들로부터 사랑과 신뢰를 받도록 하겠습니다. ○ 이러한 저회들 각자의 결의와 노력이 효과적으로 응집될 수 있는 조직을 마련하여 주실 것을 기대하며, 특히 법제기능은 행정 각 부처는 물론 입법부와 사법부의 기능수행에도 중대한 영향을 미치는 점을 감안하여 법제처의 위상을 세워주심과 아울러 그 기능이 중립적이고 객관적으로 발휘될 수 있도록 배려하여 주실 것을 간곡히 부탁드립니다. 3. 법제기구 개편의 諸方案 및 검토 의견 법제처 조직개편방안으로서 제기될 수 있었던 모든 방안을 우리들 스스로가 객관적 입장에서 검토하였던 자료를 공개하면 다음과 같다. 검토의 기본방향으로서는 법제기능이 정상적으로 발휘될 수 있도록 보장하는데 최우선적 목표를 두었다. □ 논의될 수 있는 개편방안 [제1안] 최적대안 행정조직법상 법제처의 현 위상을 유지하고, 하부조직을 감축하는 방안 - 처장은 장관급, 차장은 차관급 유지 - 공보관 직급 하향조정(2급→3·4급), 일부 하부조직 통폐합 * 조직감축 요인이 있는 것은 아니지만 고충분담 수범 차원에서 1인 2역을 감당하겠다는 결의의 표시 ○ 논거 - 법제처 기능의 독립성·중립성·객관성 보장 - 각부처 장관이 제안한 법령안의 심사, 부처간 의견차이에 대한 정부 최종 유권해석, 각부처 장관의 처분에 대한 행정심판을 담당한다는 점에서 장관급 기관으로서의 위상 유지필요 ○ 문제점 - 장관급 부처수를 감축하는 효과 미흡 [제2안] 현행과 같이 독립된 중앙행정기관으로 유지하되, 처·차장 직급을 하향조정하고 일부 하부조직을 감축하는 방안 - 처장은 非長官級(장관과 차관의 중간급), 차창은 非次官級(차관과 1급상당 별정직의 중간급) * 법제처가 행정각부에 준하는 기관임을 감안하여 행정각부 소속기관인「청」단위 기관과 구별 - 일부 하부조직의 직급 하향조정 및 통폐합 병행 ○ 논거 - 작은 정부를 구현하면서도 법제기능의 독립성 등 보장 - 국무총리의 보좌기관화에 따른 [제3안]의 문제점 해소 ○ 고려사항 - 현행 정부조직법상 非長官級 f중앙부처는 없으나 조직원리에 위배되는 바는 없음. ·헌법에서는 행정각부의 장에 한하여 국무위원으로 보하도록 하고 있으며(제94조), 법제처장은 현재도 국무위원이 아니고 국무총리 직속기관인「처」로서 국무총리의 행정각부 통할권을 지원하는 기능수행 ·「청」의 경우에도 차관급 청장외에 1급 청장을 둔 사례가 있음(통계청 등) - 법제기능의 차질없는 수행을 위하여 국무의원·차관회의 활용 ·처장은 법령안의 심의를 책임진 입장에서 국무회의에 배석·발언 ·차장은 차관회의 정위원 지위 유지 - 국무총리의 행정각부 통할권 강화를 위한 방안모색 ·정부조직법에「법제처장은 행정입법에 관하여 국무총리의 명을 받아 관계 각부를 총괄·조정한다」라는 조항을 추가(종전의 정부조직법에도 재정경제원·통일원·과학기술처 및 공보처의 경우에 규정되어 있었음) ·예산·인사·공보 등 다른 통할기능 담당기관의 장으로 협의체를 구성하고 국무총리 주재로 정례회의를 개최하여 중요사항을 보고하고 지시를 받도록 하는 방안도 검토 ○ 문제점 - 현재 국무회의 상정안건의 70%이상이 법령안건인 점에 비추어 처장의 국무회의 배석·발언권이 직급차이로 위축될 소지 - 법령안 심사 및 유권해석에 있어 각부장관이 심사의뢰한 안건을 非長官級 기관에서 심사하게 됨으로써 각부처의 영향력 행사로 효과적 입법통제기능 발휘에 차질 우려 - 처장이 겸직하는 국무총리행정심판위원회 위원장이 非長官級으로 격하됨에 따라 각부장관의 처분을 非長官級 위원장이 주재하는 위원회에서 심리·의결하는 것은 불합리(위원직급의 하향조정도 논의될 수 있어 동 위원회의 위상저하 우려) * 그러나 법리상으로 큰 문제가 있는 것은 아님. - 법제처의 대외적 위상 저하로 우수 법제인력의 유치에 차질 우려 [제3안] 국무총리 보좌기광인 법제실로 개편하는 방안 - 독립된 중앙부처가 아닌 국무총리 보좌 기관으로 개편 - 실장은 차관급, 현행 차관제도는 폐지, 하부조직중 총무과 등 증앙부처 공통조직 폐지 (종전의 행정조정실과 유사한 조직 예상) ○ 논거 - 국무총리의 행정각부 통할권 강화 - 부처감축 효과 극대화 ○ 문제점 - 법제조직의 독립성·중립성·객관성 유지에 지장 우려 ·법제기능이 정치력을 많이 발휘하여야 하는 국무총리의 직접적 지배에 놓임으로써 법리보다는 정치적 고려가 우선될 가능성 - 법제인력의 전문성 확보도 곤란 ·국무총리실 소속의 다른 기관과 순환 보직이 이루어질 가능성이 많아 법제인력 양성에 막대한 지장 초래 ·학구적 분위기가 강한 법제처의 풍토에 변질을 가져와 업무수행에 영향을 미칠 수 있는 바, 이러한 풍토는 일조 일석에 형성되는 것이 아니므로 한번 변질되면 복원하기 어려움 - 국무총리의 업무과중으로 인한 행정의 적시성 확보 곤란 ·국무총리가 직접 관장할 업무범위가 늘어나게 됨에 따라 결재 시간이 길어질 가능성 * 종전의 예를 보면 법령안에 대한 국무회의 심의를 마친 후 국무총리의 형식적 결재를 받는데에도 국무총리의 일정으로 2∼3일이 소요되는 경우가 많음 * 재정경제원의 경우에도 부총리의 업무과중으로 구 재무부·경제기획원 시절보다 결재시간이 길어진 사례가 있었으며 이는 현재의 국가위기를 초래한 원인중 하나라고 할 수 있음. * 종전에도 국무총리는 공정거래위원회·비상기획원회·금융감독위원회를 지휘·감독하여야 하며, 그밖에 각종 자문기관을 관장하여야 함. - 법제기능은 각 부처의 정책수행을 법리적 측면에서 지원하는 기능이므로 그 권한행사를 자제하여야 하는 바, 국무총리가 직접 관장할 경우 정책적 측면에 까지 관여함으로써 과도한 권한행사가 우려됨. - 헌법상 권력구조의 변질 초래 결과 ·현행헌법은 국무총리를 두고 있으나 이는 대통령에 대한 보좌기관이고(제86조제2항), 현실적으로 순수 대통령제로 운영하여 왔음. ·그러나 이번 개편으로 법제기능을 비롯한 각 부처통할권이 국무총리의 직접적인 관할 아래 놓일 경우 이원집정부제와 유사한 권력구조로 바뀔 수 있음. ·이는 정부조직법에 의하여 헌법상의 권력구조가 변경된다는 문제가 있음. * 법제업무는 총괄·조정기능이지만 이를 국무총리가 직접 행사하는 것도 겸직과 같은 결과가 됨. - 국무총리가 법제처의 업무에 전혀 관여하지 아니할 경우에는 법제실의 위상에 비추어 법령안심사·유권해석·행정심판등의 업무수행에 [제2안]에서와 같은 문제점이 발생 □ 절대 수용할 수 없었던 개편방안 [A안] 법제처를 총무처에 통합하는 방안 - 구 총무처(인사 분야 제외)·법제처·구 공보처 등을 통합하여 국무총리 직속의 단일부처로 하는 방안 ○ 논거 - 유사기능 통폐합으로 작은 정부 구현 - 국무총리실로의 통폐합에 따른 문제점 해소. * 당시 일본의 내각관방과 같은 조직이라는 신문보도가 있었으나 일본에서도 법제기능은 내각법제국(장관급 기능)으로 독립되어 있고, 일본은 의원내각제이기 때문에 우리와 차이가 있음. ○ 문제점 - 법제기능의 전문성 확보 곤란 ·단일부처로 될 경우 순환보직이 불가피한 바, 이는 학구적 분위기를 훼손하고 오랜 실무경험 축적으로써만 가능한 법제인력양성을 불가능하게 함. - 타부처의 정책수행을 지원하는 법제기능의 본령을 지키기 곤란 ·구 총무처가 갖고 있던 기능(특히 조직관리기능)과의 상승작용으로 통합부처의 비대화를 초래하고 이는 법제기능의 수행에 요구되는 자제력을 위협할 소지(재정경제원의 사례 참조) - 기관장의 업무과중으로 적시입법 차질 우려 ·법령안 등은 국무회의 상정사항이므로 국무회의 구성원인 기관장의 최종 결재가 필수적 ·종전의 법제처장의 업무도 과중한 실정이었음. * 재정경제원의 경우에도 부총리의 결재 지연 내지 신중한 검토곤란으로 경제정책방향을 제대로 설정하지 못한 사례가 있었음. * 종전에 내각사무처 시대에는 입법차장을 별도로 두었는데, 입법차장의 전결사항에 한계가 있고, 차관급이 2인이라는 점에서 기형적 조직 초래. - 조직규모면에서 상대적으로 열세인 법제처 출신 공무원의 사기저하 우려 [B안] 법제처를 법무부로 통합하는 방안 - 법제처를 법무부와 통합하되, 조직내에서 독립성 부여 ○ 논거 - 같은 법령사무를 다루는 부처끼리 통합하여 작은 정부 구현 ※ 그러나 법무부도 다른 행정각부와 마찬가지로 소관법령의 집행만을 다룰 뿐이고 법제처의 입법통제기능과 같은 총괄·조정기능을 수행할 위치에 있지 아니하므로 전제가 잘못된 것임. ○ 문제점 - 법무부는 다른 행정각부와 마찬가지로 순수 집행기관으로서 총괄·조정기능인 법제기능을 담당할 수 없음. ·다른 부처와의 균형상실 ·법무부 소관법령이 중요한 비중을 차지하는데 심사기관과 피심사기관의 「혼동」초래 * 종전에 법무부 법제실 시대가 있었으나, 이는 국무총리제 폐지에 따른 부득이한 편법이었고, 위와같은 문제를 해소하기 위하여 법제실은 중앙행정기관의 지위를 갖고 있었던 바(실장은 장관급으로서 국무회의 출석·발언, 별도의 총무과 설치), 이는 부처내에 부처를 둔 결과가 되어 조직원리에 혼란을 초래하고 작은 정부의 구현 역시 눈가림에 불과한 결과 초래 - 인사관리 측면에서도 수사를 본령으로 하는 검사를 법제실에 순환보직할 수 없기 때문에 별도 관리가 불가피 * 검사를 순환보직할 경우 법제기능의 전문성 확보 불가 - 법제처 출신 공무원의 사기 저하, 행정고시 출신과 사법시험 출신간의 갈등소지도 배제하기 어려움. ·우수한 법제인력 유치에 지장초래 - 법무부장관이 법제업무에 관여할 경우 법무부의 비대화로 타부처 업무수행이 위축될 우려 - 국무총리와의 관계 단절로 국무총리행정심판위원회 운영 곤란 [C안] 법제기능을 각 부처로 분산시키는 방안 - 법제처를 해체시키고 각 부처 법무담당관실을 확대 개편하는 방안 - 법무담당관실 근무요원의 자격을 제한하고 순환보직 대상에서 제외 ○ 논거 - 각 부처 책임아래 법제기능을 수행하여 정책과 법제간의 연계강화 ○ 문제점 - 법제기능의 독립성 상실로 정부내 자체입법통제기능을 기대하기 어려움. - 법무담당관의 직급 상향조정 및 보조인력 확충이 불가피하여 현재보다 기구가 확대될 수 밖에 없음 (2·3급 법무담당관 밑에 4급 및 5급직원 배치가 불가피) 4. 유관단체의 건의 이번 정부조직개편과정에서 법제처는 기관차원의 공식적인 대응에 있어서는 정부조직개편심의위원회의 자료제공 및 설명요청에 응하는 수준으로 자제하였고, 특히 일부 부처에서 보여주었던 것처럼 유관단체를 동원하여 위원회의 활동에 영향력을 행사하려는 시도는 유관단체 자체가 전무한 상황에서 상상조차 할 수 없었다. 그 결과 정부조직개편 공청회에서도 토론참가자(그중에는 법제처 차장을 역임한 분도 포함되어 있었다)를 비롯한 많은 발언자가 있었음에도 법제처에 관하여는 한마디 언급조차 없었던 것이다. 유일한 예외로 국내의 저명한 헌법학자·행정법학자 및 관련학문을 전공한 변호사들로 구성된 한국공법학회에서 정부조직개편심의위원회에 의견서를 제출하고 그 사본을 법제처에 보내왔던 바, 그나마도 개편방안이 거의 확정된 뒤에 의견서를 제출하였기 때문에 아무런 영향도 미치지 못하였다. 여기에서는 일반적 의견외에 개별적 의견을 개진하면서 법제처 및 경찰조직 개편에 대하여서만 언급하고 있는데 그 중 법제처 관련부분을 소개하여 기록으로 남겨두고자 한다. 법제처 개편논의에 대한 의견 ○ 현재 귀 위원회에서 일부 거론되고 있는 법제처 개편방안은 법치주의와 입헌 민주주의를 지향하는 우리 헌법이념에 비추어 바람직하지 않다고 사료되어 나름의 비판적 의견을 제시하고자 함 ○ 법제처는 그동안 법령안의 심사, 법령해석, 행정심판 등 정부운영과 관련한 제반의 법제활동을 총괄하고 조정하는 기능을 수행함으로써 법령의 체계정당성을 확보하고 국정의 체계적·통일적· 안정적 운용을 담보하는 역할을 수행하여 왔음. ○ 이러한 법제처의 기능은 우리 헌법 및 국가운영의 기본원리이자 이념이라 할 법치주의의 실현과 이를 바탕으로 한 국민의 기본권보장의 최전선에 위치한 것으로 현대 입헌민주주의의 가장 핵심적인 부분이라고도 할 수 있음. ○ 이에 법치주의의 원리라는 측면에서나, 국정운영의 객관성·공정성·통일성·안정성 및 중립성을 담보한다는 측면에서도 법제기능의 독립성과 전문성은 그 어떤 이유에도 간과되어서는 아니될 것임. ○ 특히 행정영역의 확대·강화경향과 관련하여 입법부의 입법능력을 보완하면서 행정입법의 필요성이 중대되고 또 현실적으로도 각종의 법률적 규율의 실질적인 부분이 대통령령·총리령·부령등 하위법령에 규정되고 있는 상황을 고려할 때 이러한 행정입법에 대한 중립적·객관적·전문적 통제의 필요성이 더욱 증대되고 있는 실정임. ○ 또한 국민의 정부에 대한 의존도가 전례없이 확대되고 있는 오늘날의 상황에서 국민생활의 안정과 예측가능성을 확보하고 이를 통하여 안정된 국민생활 및 자유시장경제질서의 확립을 위하여 법령의 정비나 제정·해석 등에 있어서의 일관성·공정성과 전문성이 요구됨. ○ 그러나 현재 일부 논의되고 있는 바와 같이 이같이 중차대한 법제관련기능을 독립된 부서가 아닌, 다른 부서의 하위 기관으로 개편할 경우, 다음과 같은 문제점이 우려됨. - 법제관련업무의 독립적 수행이 침해되어 법의 독자적인 이념과 요청에 의한 공정하고도 체계적인 해석·정비가 이루어지기 보다는 그 상급부서의 정책적·행정적 필요성에 의한, 자의적·편의적 운영이 불가피하여 국정운영 및 국민생활의 안정이나 예측가능성이 저하될 우려가 있음. - 전문·기술적 능력이 요구되는 법제관련업무의 성격상, 순환보직등으로 담당공무원이 교체될 경우 교육 및 재교육의 비용이 과다하게 발생하고 또 업무의 효율성이나, 법령제정 및 해석의 객관성·안정성이 결여될 수 있음. - 법령의 제정·해석과 법령의 집행기능은 상호분리되어 견제· 균형의 틀속에서 운영되는 것이 권력분립을 통한 입헌민주주의를 확립하고자 하는 헌법이념임에도 불구하고 이 두 기능·권한이 하나의 부서에 통합됨으로써 국정의 통제가 위태롭게 될 가능성이 있음. - 특히 법제처에서 현재 주관하고 있는 행정심판은 그 객관성과 중립성이 무엇보다도 강하게 요청되고 있으나, 통합·개편될 경우 에는 행정작용을 행한 부서가 동시에 그 심판관이 된다는 비법적인 현상을 야기할 뿐 아니라 그를 통한 국민의 권리구제의 가능성 또한 현저히 저하될 가능성이 있어 국정수행의 정당성 확보에도 심각한 문제가 발생함. ○ 따라서 법제처를 개편하여 여타부서의 하위기관으로 편입하는 것은 그 어떠한 면에서도 바람직하지 못하며, 오히려 그의 기능을 강화함으로써 법치주의와 입헌민주주의의 이념을 적극적으로 실천하여야 하며, 최소한 현재와 같이 그 독립성과 중립성을 보장 할 수 있는 체제를 갖추어야 한다고 봄. Ⅵ. 법제처 조직개편의 주요내용 및 의의 1. 개 요 이번 정부조직개편에서 통폐합된 다른 부처와 비교할 경우 법제처는 국무총리 직속의 중앙행정기관으로 존속하게 되었고, 하부조직 및 정원에 있어서도 감축규모가 적었다. 그러나 실제에 있어서 법제처는 기관장인 처장의 직급이 장관급에서 장관과 차관의 중간급으로 결정되었기 때문에 법제처의 고유기능을 수행하는데 상당한 지장을 받게 되었다. 또한 하부조직에 있어서도 법제처가 비장관급 기관으로 격하됨에 따라 법제조정실(실장 : 1급)이 법제기획관(2급)으로 격하·축소되고 공보관(2급)이 법령홍보담당관(4급)으로 조정되었으며 이에 따른 과단위 기관의 통폐합과 인원감축도 상당한 정도에 이르는 바, 이는 정확한 조직 및 정원진단 없이 기관장의 직급격하에 따라 자동적으로 감축이 이루어졌다는 점에서 문제가 있는 것이다. 즉, 법제처가 종전부터 수행하던 기능에는 아무런 변화가 없음에도 불구하고 조직과 정원이 감축되고 기관의 위상이 저하된 것은 문제가 아닐 수 없다. 다만 정부조직법 개정시 법제업무의 전문성 보장이 명시되고 종전에 직제상 업무로 규정된 조약안 심사권을 법률에서부터 규정한 점과, 법제처직제 개정시 폭증하는 행정심판업무를 감당하기 위하여 정부 전체적인 인원감축의 분위기 속에서도 1급상당 별정직인 상임위원 1인을 추가로 인정받은 점이 다소간의 위안을 안겨 주었다. 2. 법제처장 및 차장의 직급 하향조정 법제처는 창설 당시 장관급 기관으로 출발하였으며, '55년부터 '61년까지의 기간을 제외하고는 계속 장관급 기관으로 유지되어 왔다. 이는 법제처의 기능이 각부처 장관이 제안한 법령안을 심사하고 부처간에 의견대립이 있거나 각 부처 단독으로 결정하기 어려운 사항에 대하여 최종 유권해석을 내리며 각 부처 장관의 처분에 대한 행정심판을 담당하고 있다는 점에서 당연한 조치이었던 것이다. 또한 법제처 소속공무원들의 직급을 보면 상위직급의 비율이 매우 높은 바, 이 역시 법제처의 기능상 특징에서 비롯된 것으로서 이러한 고위직 공무원들의 지휘·통솔을 담당하는 법제처장의 직급을 장관급으로 하지 않을 수 없었던 이유가 된다. 따라서 이번 정부조직개편에서 법제처장의 직급을 하향조정한 것은 법제기능의 적정한 수행을 보장하는데 부정적 영향을 미칠 것으로 예상된다. 물론 업무수행에 있어 직급이 그리 중요한 것은 아니라고 보는 견해도 있겠으나 지위의 고하를 중요시하는 우리 사회의 전반적 풍토와 공직사회의 관행에 따라 국가공무원법이나 정부조직법이 계급을 중심으로 인사 및 조직관리를 하고 있다는 점, 그리고 이번 정부조직 개편에서도 계급위주의 조직구성원리가 그대로 유지된 상황에서 법제처 등 몇몇 부처만의 직급을 격하시킨 점에 비추어 볼 때 이번의 조처가 법제처의 고유기능 수행에 지장을 초래함은 물론 소속공무원들의 사기를 저하시키는 결과를 가져올 것은 뻔한 일이다. 또한 법제처는 고도의 전문성을 요하는 업무를 수행하기 때문에 법제처 소속 공무원들의 장기근속이 절대로 필요한 바, 최종적인 승진목표가 장관급이 아니라면 우수 인력을 법제처에 오래 붙잡아 두는 데에도 어려움이 있을 것이다. 법제처장의 직급 문제는 이처럼 중요한 사안이기 때문에 이번 정부조직개편과정에서 처음부터 심도있게 논의되었어야 하지만 유감스럽게도 최초 차관급으로 한다는 방침이 나온 후 정부조직개편심의위원회에서 설득력 있는 논거를 제시하지 않은 채 최종방침이 결정되었고 이에 따라 정부조직법의 개정이 이루어졌던 것이다. 종전의 정부조직법에서는 법제처에 처장과 차장을 두되, 각각 정무직으로 보한다고 하였을 뿐이며, 처장과 차장의 구체적 직급에 관하여서는 공무원보수규정에서 장관급과 차관급의 보수를 지급하도록 한 것이 유일한 규정이었다. 이번에 개정된 정부조직법에서는 법제처에 처장과 차장을 두되, 처장은 정무직으로,차장은 별정직 국가공무원으로 보하도록 하였기 때문에, 하위법령에서도 차장을 차관급으로 규정하지 못한 이상 처장은 당연히 차관급으로 규정할 것이라고 기대하였던 것 같다. 그러나 법제처의 입장에서도 기관장의 직급문제가 법제기능의 성공적 수행을 좌우한다는 점에서 끝까지 이 문제를 거론하지 않을 수 없었다. 정부조직법이 국회에서 의결된 후 하위법령을 심사하는 과정에서 정부조직개편심의위원회가 외교통상부의 통상교섭본부장을 장관과 차관의 중간급으로 예우하기로 하고 이를 공무원 보수 규정에 반영하기로 한 사실을 인지하게 되었으며, 그렇다면 법제처장도 장관과 차관의 중간급으로 조정하는 것이 합리적이라고 판단하게 되었다. 법제처에서 주장할 수 있는 논거는 다음 3가지 정도로 요약할 수 있었으나 심사과정에서 제안부처인 총무처를 상대로 우리의 주장을 반영시킬 수는 없었고, 다만 정부조직개편심의위원회에 법제처의 입장을 전달하여 박권상 위원장 이하 여러 위원들의 긍정적 답변을 얻었다. [법제처장 및 국가보훈처장의 보수를 통상교섭본부장과 같은 수준으로 책정할 필요성] 1. 정부조직법상의 형평성 유지 ○ 법제처장·국가보훈처장은 다른 차관급 정무직과 달리 국무회의 출석·발언권이 정부조직법 제13조에 명시되어 있음. ○ 이는 사실상 국무회의 구성원으로서 국무위원에 준하는 지위를 인정한 것으로 볼 수 있음. 2. 보수책정의 연혁 ○ 1948년 정부수립이후 법제처장은 계속 장관급 보수책정 ○ 1956년 ∼ 1961년까지의 법제실장 시대에도 장관급과 차관급의 중간수준 보수책정 3. 중앙행정기관의 장의 위상 보장 ○ 법제처는 차관급 기관으로 위상이 조정되었으나 ○ 법제처장은 중앙행정기관의 장으로서 정부 입법계획의 수립, 법령심사·유권해석·행정심판에 있어 각 부처를 통할·조정 ※ 공무원보수규정 개정안 원안의 내용 ·국무위원 : 2,251천원 ·통상교섭본부장 : 2,156천원 ·처장·차관·청장·국무총리비서실장 : 2,061천원 그후 김영삼 정부의 마지막 국무회의에서 각 부처 직제를 비롯한 하위법령을 심의하게 되었을 때 장관급 법제처장으로 참석한 송종의 처장이 법제기능의 중요성을 역설하여 국무총리를 비롯한 다른 국무위원들의 동의를 얻어내었고 마침내 공무원보수규정에서 법제처장과 국가보훈처장도 통상교섭본부장과 같이 장관과 차관의 중간급으로 예우하도록 하는 수정의결이 만장일치로 이루어졌던 것이다. 이와같이 법제처의 마지막 노력이 결실을 거둘 수 있었던 것은 우리 국가공무원법상 정무직공무원에 장관급과 차관급 등의 직급 구분을 두지 아니하였고 결국 정무직공무원의 직급은, 공무원의 보수는 직급에 상응하게 주어져야 한다는 원칙에 따라 공무원보수규정에 의하여 정하여지기 때문이다. 또한 종전에 차관급 기관인 「청」단위 직제에서는 청장의 직급을 동직제 별표에서 차관급으로 표시하였으나 이번 하위법령 정비에서는 이를 따로 표시하지 아니한 사례가 많았던 까닭에 법제처직제에서도 처장의 직급은 따로 표시하지 않았으며 그 결과 우리 법령상 법제처장의 직급이 차관급이라고 볼 근거는 전혀 없고 법적으로 장관과 차관의 중간급이 창설 (엄밀히 말하자면 과거 법제실장도 중간급이었으므로 창설이 아니라 부활)된 것으로 보아야 한다. 여기에서 한가지 아쉬움이 남는 것은 기왕에 법제처장을 장관과 차관의 중간급으로 조정하였다면 법제처차장도 1급상당 별정직에서 다소 상향조정할 명분이 있었는데 기회를 놓친 사실이다. 별정직공무원의 직급도 법률이 아니라 공무원보수규정에 의하여 결정되는 것인데 일반직 1급에 상응하는 보수에 다만 얼마라도 더 책정한다 는 내용을 별표에 삽입하면 그것으로서 법제처차장의 직급은 상향조정되는 것이다. 그리고 법제처는 그 기능면에서 행정각부와 대등한 지위를 확보할 필요성이 있기 때문에 행정각부의 소속기관인 「청」단위 기관과 구별하는 것도 당연한 바, 법제처장이 청장보다 높은 직급으로 책정되었다면 법제처차장도 청의 차장보다 높은 직급을 부여하는 것이 순리라고 보아야 할 것이다. 이처럼 직급을 문제삼는 것은 위에서 말한대로 공직사회의 풍토가 철저히 계급위주로 되어 있고 하부조직의 정비에 있어서도 기관장과 부기관장의 직급이 결정적인 기준이 되기 때문이다. 즉 법제 처직제 개정시 차장이 1급상당 별정직이라는 이유 하나만으로 일반직 1급으로 보하는 법제조정실장이 폐지되고 2급인 법제기획관만 남게 되었으며 공보관의 직급도 2급에서 3급 또는 4급의 복수직으로 격하된 원인이 되었던 것이다. 3. 입법총괄·조정을 담당하는 법제조정실의 폐지 및 법제기획관으로의 축소 80년대에 들어와 정부입법총괄·조정기능을 강화하기 위하여 1급부서로 신설된 법제조정실이 다시 폐지되고 그 기능을 2급인 법제기획관이 담당하도록 하였다. 이는 법제조정실의 기능이 축소되었다거나 그 직급이 너무 상향설정되어 감축할 요인이 있었다는 것이 아니고 법제처장과 차장의 직급이 하향조정되는 바람에 여기에 맞춰 기계적으로 감축되었다는 점에 문제가 있다. 법제조정실은 80년초 신설당시 정부입법계획의 수립·시행, 대국회관계 업무의 총괄, 법령입안심사기준의 확립, 입법예고제도 총괄, 법률안합동심사회의 주관, 지방순회 법률교육 및 법령상담의 실시 등 법제처의 핵심적인 기획기능을 수행하기 위하여 실장 밑에 2급인 법제기획관을 두었고(그후 4급인 총괄담당관을 보강) 아울러 다른 부처 기획관리실의 기능과 비상계획·감사기능을 한꺼번에 담당하는 행정관리담당관(4급)과 법령안심사에있어 총괄적 성격이 강한 재정경제원·통일원·총무처 등 국무총리 직속기관 및 법무부 소관 법령안을 담당하는 법제관 3인(3급 또는 4급)을 둠으로써 다른 부처의 기획관리실과 정책담당「실」의 업무를 망라하는 명실상부한 1 급부서로 자리매김을 하여 왔다. 특히 최근 '96년 법제처직제 개정시 입법총괄·조정기능의 중요성을 감안하여 법제조정실장 밑에 있던 법제관 3인을 다른 심사담당국으로 이관하고 그대신 법제정보국의 폐지로 생긴 여유인력을 활용하여 법제조정실에 법제행정과·법제기획과·법제정보과 및 법령전산담당관을 신설함으로써 그야말로 법제처의 핵심부서로서의 위치를 확보하였던 것이다. 이번 개정의 결과 실장 밑에 있던 기획, 심의관(2급 : 종전의 법제기획관)을 법제기획관으로 하여 실장의 임무를 맡도록 하고 법제기획관 밑에는 행정관리담당관·법제기획담당관·법제행정담당관· 법제정보담당관의 4개 담당관을 두었으며 법령전산담당관의 업무는 법제정보담당관이 담당하도록 하였고 실무인력도 일부 감축되었다. 그런데 법제조정실이 담당하던 기능은 전혀 달라지지 아니하였기 때문에 결국 법제기획관을 비롯한 하부조직은 종전보다 훨씬 격무에 시달리게 되었고, 2급인 법제기획관이 각부처 기획관리실장으로 구성된 법령정비위원회를 총괄하게 된 점에서 알 수 있듯이 다른 부처와의 관계에서 어려움을 겪게 되었으며 대국회관계에서도 정부를 대표한 입법총괄·조정업무에 지장을 초래하게 되었다. 특히 정보화 시대에 대비하여 법령정보의 전산화 사업을 대대적으로 추진하고 있는 시점에서 법령전산담당관이 폐지된 것도 우려할 만한 일이라 하겠다. 또한 과조직을 담당관조직으로 개편한 이유는 단지 법제기획관이 그 명칭상 보좌기관처럼 보이기 때문에 보좌기관 밑에는 보조기관인 과조직을 둘 수 없다는 점에서 비롯된 것인 바, 법제기획관은 그 기능상 보조기관에 해당하고 특히 법제처 각국중 수석국의 위치에 놓여 있기 때문에 법제기획국장으로 개편하는 것이 오히려 바람직스러운 조치였을 것이다. 그리고 법제조정실의 격하 역시 법제처장을 차관급으로 하고 차장을 1급상당 별정직으로 한다는 당초의 방침에 따른 것이었기 때문에 법제처장의 직급을 원래보다 상향조정할 때 차장도 같이 상향조정 하였더라면 법제조정실을 존치시킬 명분을 찾을 수 있었다고 생각된다. 그러나 처장의 직급조정이 마지막 단계인 국무회의에서야 받아들여지는 바람에 법제처로서는 다른 문제까지 해결할 기회를 얻지 못하였던 점이 커다란 아쉬움으로 남았다. 4. 공보관의 폐지 및 법령홍보담당관의 신설 이번에 장관급인 공보처가 폐지되고 국무총리의 보좌기관인 공보실(실장:1급)로 격하되었지만 각 부처 공보관온 여전히 2급으로 존치되었다. 그러나 법제처는 2급 공보관을 폐지하고 3급 또는 4급의 법령홍보담당관이 처장 직속으로서 공보관의 기능을 담당하도록 하였던 바, 이 역시 처장의 직급이 하향조정된 결과로 볼 수 있다. 법제처는 연혁상 공보관을 둔 때도 있고 두지 아니한 때도 있었지만 90년대 초에 들어 국민의 준법정신 함양 및 정부입법정책의 홍보강화를 위한 법령홍보의 중요성이 부각됨에 따라 공보관을 신설하고 다른 부처 공보관의 기능보다 강화된 기능을 부여하게 되었다. 이때에도 공보관의 직급은 당시 남아 있던 2급 법제관을 대체활용하였는 바, 핵심인력인 법제관의 직급을 낮추면서까지 공보관을 신설한 것에서 보듯이 법령홍보를 그만큼 중요시 하였던 것이다. 법제처 공보관은 언론에 나타난 각계입법의견을 수집·분석하여 법제관실과 각 부처에 통보하고, 중요법령에 대한 신문·TV·라디오 홍보를 담당하며,「새법령소식」이라는 홍보팜플렛을 격주간으로 발행함으로써 다른 부처 공보관보다 중요한 기능을 수행하고 있었다. 사실 이번 조직개편에서 법제처도 어떤 형태로든 조직감축에 동참하는 성의를 보이기 위하여 공보관의 직급을 스스로 하향조정하는 문제를 자체적으로 검토하기도 하였으나 막상 직급조정이 이루어진 지금에 와서는 역시 아쉬움을 갖지 않을 수 없다. 5. 실무인력의 일부 감축 이번 법제처 조직개편에서 총정원 148인에서 140인('98. 7. 31까지는 141인)으로 8인이 감축된데 그쳐 대규모 정원감축을 겪은 다른 부처와 비교하여 인사운영상의 부담은 그만큼 적다고 할 수 있다. 먼저 직급별 정원의 증감을 보면 다음과 같다. [법제처 정원조정 현황] +--------+--------+------------------------+--------------------------------------------+ | | | 정 무 직 | 별 정 직 | | 구 분 | 총 계 +-------+--------+-------+------+-------+----------+-----+-----+------+ | | | 계 | 처 장 | 차 장 | 계 | 차 장 | 상임위원 | 5급 | 6급 | 9급 | +--------+--------+-------+--------+-------+------+-------+----------+-----+-----+------+ | 종전 | 148 | 2 | 1 | 1 | 5 | | 1 | 1 | 1 | 2 | +--------+--------+-------+--------+-------+------+-------+----------+-----+-----+------+ | 개정 | 140 | 1 | 1 | | 7 | 1 | 2 | 1 | 1 | 2 | +--------+--------+-------+--------+-------+------+-------+----------+-----+-----+------+ | 증감 | △8 | △1 | | △1 | +2 | +1 | +1 | | | | +--------+--------+-------+--------+-------+------+-------+----------+-----+-----+------+ | | 일 반 직 | | | 구분 +--------+------+----+-----+------+-------+---------+-------+-----+-----+기능직| | | 계 | 1급 | 2급| 3급 |3·4급| 4급 | 4·.5급 | 5급 | 6급 | 7급 | | +--------+--------+------+----+-----+------+-------+---------+-------+-----+-----+------+ | 종전 | 108 | 2 | 6 | 7 | 7 | 14 | 13 | 37 | 19 | 4 | 33 | +--------+--------+------+----+-----+------+-------+---------+-------+-----+-----+------+ | 개정 | 102 | | 5 | 7 | 7 | 13 | 15 | 35 | 17 | 3 | 30 | +--------+--------+------+----+-----+------+-------+---------+-------+-----+-----+------+ | 증감 | △6 | △1 | △1| | | △1 | +2 | △2 | △2 | △1| △3 | +--------+--------+------+----+-----+------+-------+---------+-------+-----+-----+------+ 4급이상 간부직의 경우 일반직 1급(법제조정실장)이 감축되었으나 별정직 1급(상임위원) 1인이 증원되어 상계되었고 순수한 감축은 2급 1인, 4급 1인이다. 그리고 핵심인력인 4·5급 복수직은 오히려 2인이 늘었고 그대신 5급 2인이 줄어 이 부분에서는 직급이 상향조장되는 결과를 가져왔다. 이와같은 현상은 이번 정부조직개편의 전반적 분위기에 비추어 상당히 이례적이라 할 수 있으나 실상을 알고 보면 오히려 미흡한 것이었다. 법제처는 다음 표에서 보는 바와 같이 지난 20년간 법제인력의 경우 총원 9인이 증가하는데 그치고 특히 3급이상 간부급은 전혀 증감이 없었다. 물론 행정심판기능의 신설에 따라 행정심판인력 38인이 증원되었으나 이는 신설업무로서 법제인력과 구별하여야 한다(여기에 관하여는 다시 살펴보기로 한다) '80년대비 법제처 총원 및 간부인력 증감현황 +---------------------------+--------+--------+-------+-------+------+ | 구분 | 총원 | 정무직 | 1급 | 2급 | 3급 | +---------------------------+--------+--------+-------+-------+------+ | '80년 법제인력(A) | 101 | 2 | | 6 | 6 | +------+--------------------+--------+--------+-------+-------+------+ | | 계 | 148 | 2 | 2 | 6 | 7 | | +--------------------+--------+--------+-------+-------+------+ | '97 | 행정심판인력 | 38 | | 1 | 1 | 1 | | 년 +--------------------+--------+--------+-------+-------+------+ | | 법제인력(B) | 110 | 2 | 1 | 5 | 6 | +------+--------------------+--------+--------+-------+-------+------+ | 법제인력증감(B-A) | 9 | | +1 | △1 | | +---------------------------+--------+--------+-------+-------+------+ * '80년 총원 101인중에는 2급 내지 5급상당 비정규직 14인(법제조사인력)이 포함되어 있었고, 이들은 그후 별정직화 되었다. 따라서 법제처는 이번 정부조직개편에 있어서 감축할 인력이 거의 없었다고 볼 수 있는데 그럼에도 불구하고 8인이 다시 줄어든 것은 '80년 당시로 되돌아간 결과가 된다. 이와 관련하여 '80년 당시와 현재의 법제 행정 여건을 비교하면 이번의 감축은 그야말로 마른 행주를 다시 짜는 식의 감축이었고 따라서 대규모 정원감축을 당한 다른 부처에 대하여서도 충분한 이유를 제시할 수 있는 것이다. 법제인력의 핵심은 법령심사인력인 바, 법제관 수는 '80년 당시 12인에서 16인으로 증원되었으나 직급은 2급 내지 3급에서 3급 내지 4급으로 격하되었고 (3급 6인, 4급 10인), 증원이유는 법령심사업무가 질적·양적으로 변화를 가져왔기 때문이다. 즉, 법령총수면에서 정부법령집을 기준으로 보면 '80년에 28권이던 것이 '97년에는 54권으로 늘어날 만큼 엄청난 양적 증가를 가져왔고, 이에 따라 법령내용이 복잡화되어 심사에 필수적인 법령상호간의 모순·상충여부를 확인하는데 업무부담이 크게 늘어 났으며, 헌법재판제도의 활성화로 위헌심사여부를 보다 심도있게 검토하여야 하고, 연간 법령 제·개정 건수도 '80년 910건에서 '97년 1,234건으로 늘어났으며, 훈령·예규 등의 법규 명령화와 국회의 사후통제신설('96년말 국회법 개정)로 이 역시 심사대상에 추가되었고 ('97년 1,280건), 그밖에 유권해석(누계 383 건)·법령상담·법률교육도 법제관의 몫으로 되었기 때문에 법제인력의 업무부담은 실로 엄청난 증가를 보였던 것이다. 그나마 법제관 수를 늘릴 여력이 있었던 것은 한국 법제연구원의 신설로 종전의 법제조사인력28인(2급 1인, 4급 5인, 실무인력 22인)이 감축됨에 따라 이를 법제인력으로 대체 활용할 수 있었기 때문이다. 어쨋든 이번 조직개편에서 최소한의 정원 감축에 그친 것은 법제처가 그동안 작은 정부 이념에 적극적으로 동참해 온데 대한 최소한의 보상이며, 그럼에도 불구하고 법제인력 개개인은 앞으로 밤낮을 가리지 않고 업무에 매진할 수 밖에 없는 처지에 놓여 있는 것이다. 6. 행정심판인력의 확충 필요성 인정 이번 개정에서 국무총리행정심판위원회 상임위원(1급상당 별정직)이 종전의 1인에서 2인으로 증원된 것은 전반적인 정원감축의 분위기에서 얻어낸 성과라고 할 수 있다. 행정심판제도는 헌법 제107조제3항에 근거하여 재판의 전심절차로 행하되 사법절차가 준용되어야 한다는 헌법적 요구에 따라 행정심판법이 제정되고 여기에서 제3자적 기관에서 독립적·전문적으로 행정심판을 수행하도록 하기 위하여 국무총리행정심판위원회를 설치한 것인데 그 서무기능을 법제처에서 담당하도록 하였다. 동 행정심판위원회는 국무총리 소속기관의 장의 처분에 대한 행정심판청구사건의 심리·의결 및 재결과 각부장관, 중앙행정기관의 장 및 시·도지사 처분에 대한 행정심판청구사건의 심리·의결을 담당하고 있는데, 특히 종전에 시·도지사 처분에 대하여서는 그 업무 소관 각 부처에 설치된 위원회에서 심리·의결하도록 하던 것을 '95년말 행정심판법 개정으로 국무총리행정심판위원회에서 일괄하여 심리·의결하도록 함에 따라 사건수가 대폭 증가하였다. 이는 각 부처로부터 이관된 사건은 물론 심판기구에 대한 신뢰도가 증가하여 사건 자체가 늘어났기 때문이었으며 이러한 경향은 앞으로도 계속될 것으로 예상된다('97년에는 '96년대비 103.8%증가, '98년에는 약15,000건으로 증가예상). '96년 및 '97년 행정심판청구사건 처리실적 비교 +----------+---------+----------------------------------+-----------+ | | | 처 리 | | | 구 분 | 접수건수+--------+--------+--------+-------+ 인용율(%) | | | | 계 | 인용 | 기각 | 각하 | | +----------+---------+--------+--------+--------+-------+-----------+ | '96년 | 3,991 | 3,347 | 1,456 | 1,770 | 121 | 43.5 | +----------+---------+--------+--------+--------+-------+-----------+ | '97년 | 8,131 | 7,231 | 2,779 | 4,102 | 350 | 38.4 | +----------+---------+--------+--------+--------+-------+-----------+ 이와같은 행정심판사건은 종전에 총 38인(상임위원 1인, 2급 1인, 3급 1인, 4급 4인, 5급 18인, 6급이하 5인, 기능직 8인)으로 담당하여 왔던 바, 정부내 유사위원회의 업무량과 비교할 때 턱없이 부족한 인원이었다. 정부내 행정심판 유사기구간 업무량 비교('97년) +-----------------------+--------------+----------------+--------------+--------------+ | 구 분 | 국무총리행정 | 소청심사위원회 | 국민고충처리 | 중앙토지수용 | | | 심판위원회 | | 위 원 회 | 위 원 회 | +-----------------------+--------------+----------------+--------------+--------------+ | 접수건수 | 8,131 | 1,054 | 3,832 | 1,951 | +-----------------------+--------------+----------------+--------------+--------------+ | 상임위원 | 1 | 4 | 1 | 1 | +-----------------------+--------------+----------------+--------------+--------------+ | 실무인력 | 37 | 28 | 243 | 29 | +-----------+-----------+--------------+----------------+--------------+--------------+ | 연간1인당 | 상임위원 | 8,131 | 264 | 3,832 | 1,951 | | +-----------+--------------+----------------+--------------+--------------+ | 처리건수 | 실무인력 | 220 | 38 | 16 | 67 | +-----------+-----------+--------------+----------------+--------------+--------------+ 행정심판위원회는 헌법 제107조제3항의 취지에 가장 부합되는 핵심 행정심판기구로서 그 지위 및 중요성에서 다른 유사위원회와 비교가 되지 아니하고 업무량이 현저히 많음에도 불구하고 인원은 훨씬 적음을 알 수 있다. 그리고 국무총리행정심판위원회는 정부의 모든 부처에 걸쳐 전체3,400여건의 법령을 근거로 한 처분을 대상으로 하기 때문에 특정 분야만을 담당하는 소청심사위원회나 중앙토지수용위원회 등과는 사실조사 및 근거법령의 해석·적용 면에서 비교가 안될 정도로 어렵고 복잡·다양한 형편이다. 이와같은 사정을 배경으로 하여 '97. 8. 22 행정심판법이 개정되어 우선 법률사항인 상임위원을 1인에서 2인으로 증원하는 조치가 있었는데 이번 법제처직제 개정에서는 이 부분을 반영한 것이다. 그러나 실무인력의 증원이 시급하여 '97년말 법제처직제 개정시 5 급 2인, 6급 3인, 기능직 1인에 대하여 관계부처에서도 증원에 합의한 바 있었는데, 유감스럽게도 동직제의 처리가 늦어지는 바람에 이번 조직개편시 실무인력의 증원은 관철되지 못하였다. 사실 '97년 사건수를 기준으로 판단할 때 가장 합리적인 중앙토지수용위원회와 비교하더라도 상임위원 4인, 실무인력 121인이 필요하나(소청심사위원회와 비교하면 상임위원은 31인이, 실무인력은 213인이 필요하나 이것은 뭔가 잘못된 것으로 판단된다), 현재는 이와 같은 대량 증원을 요구할 분위기가 아니기 때문에 밤낮을 가리지 않고 업무에 매달리는 수밖에 없으며 이 부분은 앞으로 법제처 조직관리에 최대의 과제가 될 전망이다(행정심판법에서는 60일이내에 재결하는 것을 원칙으로 삼고 있으나, '97년도에는 60일을 초과한 사건이 3,401건으로 전체 처리건수의 47%에 달하여 청구인 측의 민원대상이 되고 있다). 7. 법제처 기관 위상격하에 따른 관련제도의 변화 법제처는 그 업무를 수행함에 있어 국무회의 및 차관회의와 밀접불가분의 관계에 놓여 있다. 따라서 개정된 정부조직법에는 법제처장이 비장관급으로 격하되었음에도 불구하고 법제처장이 국무회의에 출석하여 발언할 수 있음을 명시하였고(제13조제1항, 특히 장관급 기관인 여성특별위원회 위원장보다 앞에 열거된 점에 주목할 필요가 있다), 이에 따라 국무회의규정에서도 법제처장의 필수 배석·발언권을 규정하였으며, 차관회의규정에서는 1급상당 별정직 법제처차장이 법령안과 조약안이 상정되는 차관회의에는 반드시 출석·발언하도록 규정함으로써 법제처 본연의 임수를 수행하는데 지장이 없도록 하였다. 그러나 이러한 관련규정을 개정하는 과정에서 일일이 그 이유를 설명하고 특히, 종전의 총무처를 비롯하여 국무조정실등 국무회의· 차관회의를 운영하는 기관을 설득하는데 얼마나 많은 노력이 소모 되었는지 모른다. 더구나 법제처장 및 차장은 국무회의·차관회의에서 법령안에 대하여 의견을 개진할 기회가 가장 많음에도 불구하고 좌석배치에 있어 뒷줄에 앉아야 한다는 등의 주장에 접하면서 우리 공직사회가 계급의식에 얼마나 깊이 빠져들어 있는지를 실감할 수 있었다. 그밖에도 기관운영에 소요되는 기본경비의 책정이라든지 관용차량을 배정받는데 있어서도 관련부처의 몰이해와 수모를 감수하면서 정부조직개편의 참뜻을 일깨우는데 그야말로 고군분투하고 있다는 점도 이 자리를 빌어 지적하지 않을 수 없다. Ⅶ. 앞으로의 과제 지금까지 살펴보았듯이 이번 정부조직개편과정에서 가장 아쉽게 생각되는 점은 법제기능의 중요성과 현황에 대한 관심과 이해가 극히 저조하다는 사실이다. 법치국가의 이념구현은 다른 어떤 국가목표보다 우선하여야 할 것 인데 이번 일을 겪으면서 일반국민은 물론 행정학자를 위시한 관계전문가나 구 총무처를 비롯한 관계기관으로부터도 공감을 얻어내지 못한점에 대하여 법제처의 모든 구성원들은 깊이 반성하여야 할 것으로 본다. 행정조직은 감축하는 것도 어렵지만 감축된 조직은 원상회복시킬 필요가 있다 하더라도 결코 쉽게 이루어지지 않는다는 점을 알고있는 우리는 지난 30년간 우리 스스로 작은 정부이념에 충실하여 왔다는 자부심만 내세워 국가발전과 국민생활 편익증진에 요구되는 최소한의 조직규모를 납득시키는 데에도 소홀히 하였다는 점을 인식하고 앞으로는 보다 적극적인 자세를 가져야 할 것이다. 최근의 국가경제위기로 인한 공직사회전반의 자숙 분위기 속에서 자칫 부처이기주의로 비쳐질 가능성을 경계하여야 하겠지만 법제기능이 제대로 발휘될 수 있는 조직을 확보하는데 지속적인 관심을 기울여야 한다. 그리고 법률개정전이라도 공무원보수규정등의 개정으로 해결할 수 있는 법제처차장의 직급을 최소한으로 상향조정하는 문제를 검토하여 적극 추진함과 아울러, 업무수행과정에서 최선의 노력을 기울임으로써 개정된 조직으로 맡은 바 책무를 완수하도록 하면서 기회가 주어졌을 때 법제기획관을 법제기획국장으로 개편하거나 법제조정실로 원상회복하는 문제와 행정심판기구를 확충하는 문제를 관철시켜야 할 것이다. 그밖에 앞에서 해당 부분을 살펴볼 때 지적한 여러 가지 문제점, 예컨대 법령공포업무의 법제처 이관, 정부유권해석범위의 확대, 법제인력의 유치 및 양성방안의 개선 등의 문제도 최대한 빠른 시일내에 해결하여야 할 것이다. 한편 이번의 조직개편에서 얻은 성과로서 법제처장이 그야말로 오랫만에 법제전문인력으로 기용된 의미를 깊이 새기면서 일본의 내각법제국장관과 같이 우리도 법제처장만큼은 내부승진의 전통을 세워나갈 수 있도록 각자가 최선의 노력을 기울여야 한다. 또한 법제처 공무원들은 작은 조직이지만 맡은 바 소임이 막중하기 때문에 모두가 입법기술과 법리는 물론 정부정책 전반에 걸쳐 전문적 식견을 갖춘 정예인력이 되어야 할 것이며, 이를 위한 조직 및 인사 제도상의 배려가 요망된다. 법제처가 축소된 조직으로 종전과 같은 기능을 차질없이 수행하기 위하여서는 유관부처·기관 및 조직과의 연계를 강화하는데 각별한 노력을 기울여야 할 것인데, 국정 총괄·조정기능의 일환을 담당한데 따라 대통령 및 국무총리를 성실히 보좌하는 것을 비롯하여, 국회(특히 법제사법위원회),법원(특히 법원행정처), 헌법재판소와 횡적인 업무 협조체제를 수립하여야 하며, 본연의 업무인 법령안 심사를 효과적으로 수행하기 위하여 각 부처, 특히 법무담당관실을 적극적으로 지원함과 아울러 지방자치단체의 법제담당부서, 소청심사위원회·국세심판소·특허심판원·중앙토지수용위원회 등 유사 행정심판기구의 업무에도 관심을 가져야 한다. 또한 법제처 산하 국책연구기관인 한국법제연구원과도 상호보완적 기능분담 및 협조가 합리적으로 이루어져야 할 것인데 최근 한국법제연구원의 통폐합이 논의되고 있어 여기에 대한 대책이 요망된다. 한국법제연구원은 법제처 고유기능이던 법제조사·연구업무와 법령집 편찬업무를 담당하고 있는 바, 연구원 발족 후 법제처의 법제정보국을 폐지하였기 때문에 이는 준정부조직에 해당하는 것이며 연혁적 측면에서나 실제 운영면에서 다른 국책연구기관과 상이한 여건에 놓여있기 때문에 한국법제연구원의 기능은 어떤 형태로든 유지되어야 하며 법제처와의 관계가 지속되어야 한다. 여기에 관하여서는 다음 기회에 상세히 살펴보기로 한다. 그리고 법제처의 업무를 규율하고 있는 근거법령으로서 정부조직법 및 법제처직제 등 조직법규도 중요하지만 작용법규인 법령등공포에관한법률·행정심판법, 대통령령인 법제업무운영규정·법령집편찬및발행규정의 미비점을 보완하고 이들을 체계화하는 데에도 관심을 기울여야 한다. 법제기능의 중요성에 비추어 보거나 각 작용법규 상호간의 연계성을 확보하여야 한다는 측면에서 볼 때 현재와 같이 대통령령으로 산만하게 정하는 것만으로는 미흡하며 가칭 법제업무운영에관한법률을 제정하여 행정심판법을 제외한 법제기능 전반을 단일법률에서 규율하도록 하고 부분적으로 미비된 점을 보강하여야 할 것이다. 이 역시 다음 기회에 구체적으로 살펴보기로 한다. 정부수립 이래 수많은 부처가 명멸한 가운데 법제처는 창설 50주년을 맞이하는 몇 개 안되는 부처의 대열에 끼어 있는 바, 이번의 조직개편을 계기로 하여 과거 선배들이 이룩한 업적과 전통을 이어받음과 아울러 보다 적극적인 업무추진체계를 갖추어 나감으로써 새정부의 국가경영혁신방안을 비롯한 국가의 기본시책을 법치주의 이념에 부합되도록 제도화하는데 헌신하여야 할 것이며, 그럼으로써 지금 우리가 처한 국가적위기를 오히려 전화위복의 계기로 삼는 지혜를 발휘하여야 할 것이다. (행정법제국 법제관)