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공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 최영찬(법제처 경제법제국 서기관) 차 례 Ⅰ. 제정경과 Ⅱ. 주요 내용 1. 보상체계의 일원화 2. 공익사업의 범위 조정 3. 입회공무원날인제도의 폐지 4. 개발이익의 배제 강화 5. 보상평가절차의 개선 6. 보상전문기관제도의 도입 7. 보상협의회의 임의기관화 8. 이의신청 및 행정소송절차의 개선 9. 환매제도의 일원화 10. 대집행제도의 개선 11. 보상기준 및 평가방법의 개선 Ⅲ. 맺음말 Ⅰ. 제정경과 1) 1970년대 중반까지는 민사법에 의한 협의매수에 의하여 공공사업에 필요한 토지가 취득되고 있었으나, 협의매수에 대한 기준이 없어 사업의 종류 및 시행자별로 보상대상이나 기준이 상이하였고, 미등기정리토지 또는 소유권자 불명의 토지는 토지수용에 의하지 않고는 취득이 곤란한 등의 문제가 있었다. 이 같은 문제점을 해결하기 위하여 「공공용지의취득및손실보상에관한특례법」이 제정되었다.(건설교통부, 공공용지취득 및 손실보상제도연구Ⅰ, 61면) 2) 공특법에 의한 협의가 성립되지 아니하여 토지수용법에 따라 사업인정을 받은 경우에도 다시 협의절차를 반복하도록 되어 있어 체계적이지 못하고 절차적 권리보호가 미흡하였다. 3) 공특법에 고유하다고 할 수 있는 규정은 제5조(보상등기등이 되지 않은 토지보상)이 유일하다. 4) 대부분의 공익사업은 개별사업법에 의하여 승인을 얻은 경우 토지수용법상의 사업인정으로 의제하고 있어 공특법을 적용할 여지가 없다. 헌법 제23조 제3항은 “공공필요”에 의한 재산권의 수용 사용 제한 및 그에 대한 보상을 법률로써 할 것을 규정하고 있다. 이에 근거하여 토지수용법 이 1962. 1. 15. 법률 제965호로 제정 시행되어 왔으며, 공권적 수단에 의한 재산권 취득의 전단계로 당사자간의 협의취득 보상절차에 관한 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 (이하 “공특법”이라 함)이 1975년 12. 31. 법률 제2847호로 제정 시행되어 왔다. 토지수용법과 공특법은 그동안 공공목적을 위한 재산권취득의 법적 근거로서 중요한 역할을 하여 왔다. 그러나 두 법간의 절차의 중복, 상호준용으로 인한 공특법의 독자적 존재의의 상실, 환매제도의 불일치 및 용어의 불일치 등이 겹쳐 혼란이 있었던 것이 사실이다. 5) 토지수용법에서는 “공익사업”, “기업자”로 표현하던 것을, 공특법에서는 “공공사업”, “사업시행자”로 표현하여 용어가 통일되지 못하였다. 6) 용지미확보상태에서의 착공과 불합리한 보상기준 및 절차로 인하여 늑장 과다보상이 초래되고 있다는 것이 지적됨에 따라 과다보상의 주원인으로 지목받은 실농보상 및 어업보상의 보상기준의 합리적 조정, 수용재결 등의 기간단축 등 주로 공익사업의 효율화를 위한 방안이 제시되었다. 7) 주무부처 제출안 및 정부 제출안에서는 제명이 “토지보상법”이었으나, 국회심의과정에서 제명이 “공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률”로 변경되었는바, 동법의 주된 개념요소가 “공익사업”, “토지등”, “수용”, “사용”, “보상” 등인 점을 고려하면, 제정법의 명칭은 동 개념요소를 잘 표현하고 있다 하겠다. 8) 주무부처 제출안에서는 사업인정 전에 반드시 토지 물건조서를 작성하도록 함으로써 협의에 의한 보상절차를 의무화하고 있었으나 대부분의 개별법에서 사업인정 후 보상절차를 거치도록 하고 있는 점 등을 고려하여 법제처 심사과정에서 임의절차로 변경되었다. 또한 보상절차가 지연되고 보상이 과다하게 이루어져 공익사업의 적기수행에 지장을 초래함은 물론, 예산이 과다하게 초과 지출되는 등의 문제점이 꾸준히 지적되어 왔다. 정부에서는 이에 따라 1999. 3. 5. 공공건설사업 효율화추진대책 을 마련한 후 국민 재산권의 충실히 보호와 공익사업의 효율적인 추진을 도모하기 위하여 보상법제를 일원화하기로 하고, 2000. 12. 18. 두 법을 통합한 토지보상법안을 국회에 제출하였으며 2002. 2. 4. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 (이하 “토지보상법”이라 함)이 법률 제6656호로 공포되었고, 2002. 12월에는 하위법령이 마련되어 2003. 1. 1.부터 시행되고 있다. 두 법의 통합으로 인하여 첫째, 공공목적의 토지취득절차가 일원화 체계화 간소화됨에 따라 공익사업 관련자들의 공익사업 수행 및 취득 보상절차에 대한 이해를 돕고, 보상기간의 단축과 공익사업의 원활한 추진 등을 기할 수 있게 되었다. 둘째, 두 법간의 모순된 보상절차를 명확히 하여 수용절차 및 보상의 법적 예측성을 보장할 수 있게 되었으며, 이의신청 전치주의의 폐지를 통한 신속한 권리구제를 도모하는 등 국민의 재산권 보장이 강화되었다. 셋째, 보상전문기관제도를 신설하여 보상의 전문성 및 합리성을 제고하고 낙후된 보상기준을 정비함으로써 보상실무의 발전을 기할 수 있도록 하였다. 이하에서는 종전의 토지수용법 및 공특법과 비교하여 토지보상법에서 변경된 부분을 중심으로 그 내용을 설명하고자 한다. Ⅱ. 주요 내용 1. 보상체계의 일원화 공특법에 의한 협의가 성립되지 않아 토지수용법에 의한 수용재결을 신청하는 경우에는 사업인정 이후에 협의절차를 다시 반복하여야 하기 때문에 결과적으로 토지 물건조서 작성→보상계획 공고 열람→보상액 산정→협의→사업인정→토지 물건조서 작성→재협의→수용재결 의 절차를 거치게 되어 있었다. 토지보상법에서는 보상절차를 토지 물건조서 작성→보상계획 공고 열람→보상액 산정→협의→사업인정→수용재결 로 일원화하여 사업인정 후에 토지 물건조서의 내용에 변동이 없으면 재협의 절차를 생략할 수 있도록 함으로써 불필요한 보상지연을 방지하도록 하였다. 물론 조서의 내용에 변동이 없을 때에도 토지소유자와 사업시행자중 일방이 재협의를 요구할 경우에는 재협의를 하도록 하여 피보상자의 권익보호와 원활한 공익사업 추진에 만전을 기하도록 하였다.(법 §26) 또한 공특법에서는 타인의 토지에의 출 【토지등의 취득 및 보상절차의 비교】 공 특 법 토지수용법 토지보상법 공공사업계획결정 → 사업인정 공익사업계획결정 토지 물건조서작성 토지 물건조서 작성 토지 물건조서 작성 보상계획 공고 열람 (보상계획 공고 열람) 보상계획 공고 열람 보상액 산정 (보상액산정) 보상액산정 보상심의 위원회 보상심의 위원회 보상협의회 (필요시) 협 의 협 의 협 의 (협의불성립) (협의불성립) (협의불성립) 계약체결 사업인정 협의 (임의절차) 수용재결 수용재결 사업시행 사업시행 사업시행 이의재결 및 소송 이의재결 또는 소송 입이 제도화되어 있지 않아 토지 물건조서의 정확한 작성이 곤란하였고, 토지수용법에서는 보상액의 산정 및 보상계획의 공고 열람에 관한 명시적 절차가 규정되어 있지 않아 국민의 권리보호 및 원활한 공익사업의 추진을 뒷받침하는데 미흡하였으나 토지보상법에서는 협의매수단계에서도 타인의 토지에 출입할 수 있도록 하는 등 절차의 일원화를 통하여 이러한 문제점을 해소하였다.(법 §9 15 26 68) 2. 공익사업의 범위 조정 9) 주무부처 제출안에는 “관계법률에 의하여 시행하는 사회교육이나 학예에 관한 사업”으로 되어 있었으나, 법제처 심사과정에서 관계법률에 “사회교육”에 대한 개념정의가 없고, “학예”의 개념 또한 모호하다는 점을 고려하여 “학교 도서관 박물관 및 미술관의 건립에 관한 사업”으로 변경하였다. 10) 도로법 등 약 47개 법률에서 토지를 수용할 수 있는 근거를 두고 있다. 공익사업은 수용권을 발동시킬 수 없는 전제조건으로서 헌법 제23조 제3항에서 정하는 “공공필요”의 구체적 표현이라 할 것이다. 그 범위가 지나치게 넓으면 국민의 재산권보호가 상대적으로 소홀해지고, 지나치게 좁으면 공익사업의 수행이 곤란해져 결국 사회가 그 부담을 떠안게 된다. 토지보상법에서는 토지수용법령이 정하고 있던 공익사업의 종류중 제철 비료, 석유관련사업, 전자 조선에 관한 사업 등 종래 경제개발 등 정책적 차원에서 인정하여 주었으나 이미 경쟁체제에 있는 사업 등의 분야를 공익사업에서 제외하였다. 한편, 토지수용법에서는 “법률 또는 법률의 위임에 의하여 발하는 명령에 의하여 시설하는 사회교육이나 학예에 관한 사업”을 공익사업으로 열거하고 있었으나 “관계법률에 의하여 시행하는 학교 도서관 박물관 및 미술관의 건립에 관한 사업”으로 변경하여 명령에 의한 수용의 가능성을 차단하였다.(법 §4) 그러나 공익사업의 범위는 토지보상법에서 일의적으로 정하여지는 것이 아니라 다른 법률에서 수용대상사업의 범위를 규정함으로써 부단히 확대될 수 있으므로 개별 법률에서의 입법에 각별한 주의가 필요하다 할 것이다. 3. 입회공무원날인제도의 폐지 토지수용법에서는 토지 물건조서를 작성한 경우 토지소유자 또는 관계인의 서명 날인을 받되, 서명을 거부하거나 서명을 할 수 없는 경우에는 지방자치단체의 장 또는 그 명을 받은 공무원을 입회시켜 서명 날인하도록 하고 있었다. 그러나 지방자치단체에서 주민과의 갈등 및 민원 등을 이유로 입회공무원의 선정 및 서명 날인을 거부하거나 거부하는 등 토지수용절차의 진행에 비협조적인 경우 지방자치단체장에 대한 강제수단이 없으므로 공공사업의 시행이 불가능해지는 문제가 있었다. 토지보상법에서는 형식적 확인에 불과한 입회공무원 날인제도를 폐지하고 사업시행자가 직접 토지 물건조서에 토지소유자 또는 관계인이 서명 날인을 하지 않은 사유를 기재하도록 하되, 보상계획공고시 토지 물건조서를 일정기간 공고하거나 통지하여 의견진술의 기회를 부여함으로써 토지소유자 등의 권익을 보호하도록 하였다.(법 §14 15, 시행령 §8) 4. 개발이익의 배제 강화 11) 개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때, 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것은 아니고, 오히려 투자자인 사업시행자 또는 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 한다(헌재 1990. 6. 25, 헌마 107 결정) 12) 택지개발계획의 시행을 위하여 용도지역이 경지지역에서 도시지역으로 변경된 토지들에 대하여 그 이후 이 사업을 시행하기 위하여 이를 수용하였다면, 표준지의 선정이나 지가변동률의 적용, 품등비교 등 그 보상액 재결을 위한 평가를 함에 있어서는 용도지역의 변경을 고려함이 없이 평가하여야 할 것(대법원 1995. 11. 7, 선고 94누13725 판결) 13) 토지소유자의 감정평가업자 추천은 정부안에는 없던 것이나 국회 심의과정에서 추가되었으며, 추천방법에 대하여도 강제규정으로 하는 방안, 임의규정으로 하는 방안, 제3의 기관에서 추천하는 방안 등이 제시되었으나 결국 임의규정으로 확정되었다. 그러나 임의규정이라 하더라도 토지소유자가 추천하는 감정평가업자를 사업시행자가 포함시키지 않는 경우는 없을 것으로 보인다. 합리적인 보상이 결코 당해 공익사업으로 인한 지가상승분, 즉 개발이익까지 포함하는 것으로 볼 필요는 없다. 개발이익은 사업시행자나 사회에 환수되어야 하는 것으로 공익사업으로 인하여 발생한 개발이익 역시 보상액의 산정에서 제외되어야 한다. 토지수용법은 협의성립 당시의 가격 또는 재결당시의 가격을 기준으로 보상액을 산정하도록 하고, 구체적으로는 사업인정고시일 이전에 공시된 공시지가에 협의성립 또는 재결 당시까지의 지가변동률 등을 종합적으로 고려하여 보상액을 산정하도록 함으로써 토지소유자의 노력에 의하지 않은 개발이익은 보상금 산정에서 배제하고 있다. 토지보상법에서는 이외에 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 않는다는 개발이익배제의 원칙을 명문화(법 §67②)하는 한편, 대법원판례에 따라 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 등이 변경된 경우에도 변경전의 용도지역 등을 기준으로 평가하도록 함으로써 개발이익의 배제를 더욱 구체화하였다.(시행규칙 §23②) 5. 보상평가절차의 개선 가. 감정평가업자 선정방법 사업시행자가 직접 보상액을 산정할 수 없는 경우 종전에는 사업시행자가 감정평가업자 2인 이상에게 감정평가를 의뢰한 후 그 평가결과의 산술평균치를 보상액으로 평가하였다. 토지보상법에서는 이외에 토지소유자도 감정평가업자 1인을 추천할 수 있도록 하였다.(법 §68②) 감정평가결과에 대하여 토지소유자가 불복하는 사례가 빈발함에 따라 토지소유자의 권익이 부당하게 침해되는 것을 막아보자는 차원에서 도입된 것이다. 감정평가업자를 추천하고자 하는 토지소유자는 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자와 당해 토지소유자 총수의 과반수의 동의를 얻어 사업시행자에게 추천하여야 하며, 추천은 보상계획의 열람기간 만료후 30일 이내에 하여야 하는 제약조건이 있다.(시행령 §28) 나. 감정평가서 심사제도 14) 도로법, 항공법 등 19개 법률에서는 보상업무 등을 지방자치단체에 위탁할 수 있도록 하고 있고, 고속국도건설촉진법 등에서는 정부투자기관 등에 보상업무를 위탁할 수 있는 근거를 두고 있다. 그러나 지방자치단체의 공무원들은 공무원의 순환보직 특성상 보상업무의 전문성을 기하기가 어렵고 지방자치단체간에도 상이한 보상기준이 적용될 가능성이 있다. 토지보상법에서는 감정평가의 적정성과 타당성을 제고하기 위하여 감정평가업자의 평가결과에 대한 심사제도를 도입하였다.(시행규칙 §16④) 종전에 명문의 규정 없이 보상평가서의 서식에 심사자의 서명 날인란을 두었던 것을 명문화한 것인데, 사업시행자가 감정평가업자의 평가결과가 타당한지 여부를 직접 검토하기는 사실상 어려운 점을 고려한 것이다. 이에 따라 평가를 의뢰받은 감정평가업자는 평가결과가 기재된 보상평가서에 다른 감정평가사 1인 이상의 심사를 받고 당해 심사자의 서명 날인을 받은 후 사업시행자에게 제출하여야 한다. 심사자는 평가서의 위산 오기, 평가의 적정성, 평가액의 타당성 등을 심사한다. 다. 재평가 감정평가후 보상계약이 체결되지 아니한 채 오랜 기간이 경과하면 종전의 평가결과는 그 의미를 상실하게 될 것으로 예상할 수 있다. 이를 고려하여 종전부터 감정평가후 보상계약이 체결되지 아니한 채 1년이 경과한 경우에는 재평가를 하되, 재평가액이 당초 평가액보다 낮은 경우 종전에는 당초의 평가액으로 보상하도록 하였던 것을, 토지보상법에서는 재평가액의 산술평균치를 기준으로 하여 보상하도록 하였다.(시행규칙 §17② ④) 재평가액이 당초의 평가액보다 낮을 수도 있으나, 보상은 가격시점을 기준으로 하여야 한다는 법 원칙(법 §67①)에 충실한 것이며, 실제로 재평가액이 당초의 평가액보다 낮은 경우보다는 높을 것으로 예상되는 점을 고려하면, 종전보다는 국민의 재산권보호에 유리하다고 평가할 수 있다. 또한 평가액중 최고평가액이 최저평가액의 130%를 초과하는 경우에도 재평가를 할 수 있는데, 토지보상법에서는 이 경우 사업시행자로 하여금 당해 평가내역 및 감정평가업자를 건설교통부장관에게 통보하여 평가의 적법성 여부를 조사하도록 하는 규정을 신설하였다.(시행규칙 §17⑤) 보상가격의 상승을 노린 과다평가에 대한 사후조치를 강화함으로써 예방의 효과를 거두기 위한 것이다. 6. 보상전문기관제도의 도입 보상업무는 전문성을 요하는 것이나 공특법에서는 이주대책만을 지방자치단체에 위탁할 수 있다는 규정이 있었을 뿐 용지취득 및 보상업무는 사업시행자가 직접 수행하여야 하였다. 그 결과 경험과 전문성이 부족한 사업시행자는 보상업무의 효율적 추진이 어렵고 보상예산이 낭비될 수 있는 소지가 있었다. 15) 국회 심의과정에서 택지개발사업 등을 추진하면서 한국토지공사, 대한주택공사 등이 보상기관이 되면 성실한 보상이 어렵다는 이유로 독립적인 민간전문기관의 설립이 필요하다는 의견이 개진된 바 있으나, 충분한 전문성과 인력을 확보하고 있는 한국토지공사 등이 법령이 정한 절차에 따라 보상을 하는 것이므로 자의적인 보상의 가능성이 적으며, 별도의 기관설립은 공공성과 책임성 확보차원에서 신중한 검토가 필요하다는 이유로 채택되지 아니하였다. 토지보상법에서는 이주대책외에 보상업무도 위탁할 수 있도록 하는 한편, 수탁기관도 지방자치단체에서 보상에 전문성을 가진 기관으로 확대(법 §81)함으로써 보상업무의 전문화를 통한 공익사업의 효율적 추진을 기할 수 있도록 하였다. 지방자치단체외의 보상전문기관은 보상업무에 대하여 전문성 및 전국적인 조직을 가진 정부출자기관인 한국감정원, 연간 보상실적이 800억원 이상이고 전국적인 조직을 가진 정부투자기관인 한국토지공사 대한주택공사 한국수자원공사 한국도로공사 농업기반공사의 6개 기관으로 하였다.(시행령 §43①) 7. 보상협의회의 임의기관화 공익사업의 시행과 관련하여 사업시행자와 토지소유자 또는 관계인간의 이해의 조정을 통한 공익사업의 원활한 추진을 위하여 공특법령에서는 일정규모 이상의 공익사업을 시행하는 경우에 시 군 구 또는 시 도에 보상심의위원회를 두도록 하였다. 법률상으로는 임의기관이었으나 시행령에서 필수기관화함으로써 실제로는 일정규모 이상인 공익사업의 경우 예외 없이 보상심의위원회를 설치 운영하게 되어 있었다. 동 위원회의 운영결과를 보면 주민을 의식한 지방자치단체장이 보상심의위원회의 개최를 의도적으로 지연하는 등의 경우 오히려 공익사업의 추진에 장애가 되는 사례가 적지 아니하였다. 이러한 사정과 함께 토지보상법에서 보상업무의 위탁제도가 신설된 점을 고려하여 토지보상법에서는 보상협의회(종전의 보상심의위원회)는 임의적인 자문기관으로서 시장 군수 또는 구청장이 필요하다고 인정하는 경우에만 설치할 수 있도록 임의기관화하되, 설치기간도 보상계획 열람기간 만료후 30일 이내에 설치하도록 하고, 공익사업의 추진에 지장이 없도록 협의회를 운영할 것을 명문화하였다. (법 §82, 시행령 §44) 8. 이의신청 및 행정소송절차의 개선 가. 이의재결 전치주의의 폐지 토지수용법에서는 관할 토지수용위원회의 재결에 대하여 불복이 있는 때에는 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거쳐야만 행정소송을 제기할 수 있었다(이의재결 전치주의). 이는 보상에 관한 전문적 행정기관인 중앙토지수용위원회의 경험과 지식을 활용함으로써 신속한 권리구제를 도모하고자 한 것이었으나 중앙토지수용위원회의 재결을 거친 후에도 소송을 제기하는 경우가 많아 결과적으로 시간과 행정력이 낭비된 채 당사자는 신속한 권리구제를 받지 못하게 되는 경우가 있었다. 16) 박윤흔, 최신행정법강의 Ⅰ, 609면 17) 이전에는 보상재결부분에만 불복이 있는 경우에도 재결의 취소소송만이 인정된 결과 중앙토지수용위원회의 재결과 법원의 판결이 반복되는 불합리한 점이 있었다.(박윤흔, 전게서 610면) 18) 토지보상법에 따르면, 보상금증감청구소송은 소송의 내용은 토지수용위원회의 재결에 대하여 다투는 것이나 형식적으로는 재결의 효력을 다투지 않고 토지수용위원회를 피고로 하지도 않으며, 그 대신 재결로 인하여 형성된 법률관계(보상금지급관계)를 다투기 위하여 관련 법률관계의 일방 당사자(사업시행자, 토지소유자 또는 관계인)를 피고로 하여 제기하는 것으로서 형식적 당사자소송에 해당할 뿐이라 할 것이다. 토지보상법에서는 소송절차에 대한 당사자의 선택권 보장을 통하여 신속하고 합리적으로 분쟁이 해결될 수 있도록 행정심판 전치주의 폐지의 예에 따라 이의재결 전치주의를 폐지하였다. 따라서 관할 토지수용위원회의 재결에 이의가 있는 당사자는 선택적으로 중앙토지수용위원회에의 이의신청을 거친 후 행정소송을 제기하거나 이의신청을 거치지 아니하고 곧바로 행정소송을 제기할 수 있다.(법 §83 내지 85) 나.보상금증감청구소송의 당사자주의 강화 토지수용위원회의 재결은 수용재결부분과 보상재결부분으로 분리하여 볼 수 있는데, 후자에 대한 불복소송이 보상금증감청구소송이다. 보상금증감청구소송은 1990. 4. 7. 개정된 토지수용법에 의하여 최초로 도입되었는데, 당사자인 기업자, 토지소유자 또는 관계인 외에 재결청 즉, 중앙토지수용위원회가 피고로 참여하게 되어 있었다. 이에 대하여는 소송의 수행과정에서 재결청의 실질적인 역할이 없음에도 불구하고 재결청이 피고로 참가함에 따라 행정력이 낭비되고, 패소할 경우 소송비용을 부담하는 문제가 있다는 비판이 제기되어 왔으며, 학계에서는 형식적 당사자소송설과 특수소송설, 필요적 공동소송설과 필요적 병합소송설 등의 무익한 학설대립을 초래한 면이 있었다. 토지보상법에서는 이의재결 전치주의를 폐지한 것과 더불어 보상금증감청구소송에 있어서 재결청을 당사자에서 배제함으로써 사업시행자와 피보상자간의 당사자주의에 충실하도록 하였다.(법 §85②) 9. 환매제도의 일원화 환매권이란 수용 등의 목적물이 사업의 폐지 등의 사유로 인하여 공익사업에 불필요하게 되는 등의 경우 그 목적물의 피수용자 또는 포괄승계인이 일정한 대가를 지급하고 그 목적물의 소유권을 다시 취득할 수 있는 권리를 말한다. 토지수용법 및 공특법에서는 환매권의 목적은 동일함에도 환매대상, 환매금액에 대한 협의여부 및 쟁송기관 등에 있어 서로 다르게 규정하고 있어 혼란을 초래하고 있었다. 【토지수용법 및 공특법의 환매제도 비교】 구 분 환매대상 환매금액 협의여부 쟁송기관 토 지 수용법 토지 협의 불필요 (규정 없음) 법원 공특법 토지,물건, 권리 협의 필요 관할 토지수용위원회 19) 토지외의 건물이나 수목 등 정착물에 대하여는 수용이나 협의취득시에 이전비나 취득비를 보상받는 조건으로 철거되므로 환매권의 목적물 자체가 존재하지 않아 환매권이 발생할 여지가 없게 되는 점을 고려한 것이다. 20) 주무부처 제출안에는 대집행의 신청을 받은 지방자치단체의 장은 30일 이내에 대집행을 하도록 하였으나 대집행은 해당 지역의 제반여건을 감안하여 수행하여야 한다는 점을 고려하여 “정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다”는 표현으로 변경하였다. 21) 한국토지공사, 대한주택공사, 한국도로공사 등 3개 정부투지기관은 개별법에 대집행에 관한 권한을 지방자치단체의 장으로부터 위임받을 수 있도록 규정하여 대집행을 직접 시행하고 있다. 토지보상법에서는 환매대상을 토지로 한정하고 토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저하게 변동된 경우에는 사업시행자 및 환매권자(토지소유자 또는 그 포괄승계인)가 환매금액에 대하여 서로 협의하도록 하되, 협의가 성립되지 않는 경우에는 법원에 소송을 제기할 수 있도록 함으로써 이러한 혼란을 해소하였다.(법 §91) 10. 대집행제도의 개선 사업시행자는 토지보상법 또는 동법에 의한 처분으로 인한 의무를 이행하여야 할 자가 정해진 기간내에 의무를 이행하지 않는 등의 경우에 시 도지사나 시장 군수 또는 구청장에게 대집행을 신청 할 수 있도록 하고, 신청을 받은 시 도지사나 시장 군수 또는 구청장은 정당한 사유가 없는 한 이에 응하도록 하였다. 또한 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체인 경우에는 직접 대집행을 할 수 있도록 하였다. (법 §89) 토지수용법에서는 기업자의 신청에 의하여 시 도지사나 시장 군수 또는 구청장이 대집행을 할 수 있다는 규정을 두었으나 지방자치제 실시 이후 민원을 의식한 지방자치단체의 장의 대집행 회피로 인하여 소수의 지장물로 인하여 공익사업 추진에 장애가 초래되는 점을 고려하여 정당한 사유가 없는 한 대집행을 행하도록 한 것이다. 그러나 이에 대한 처벌규정이 없어 지방자치단체의 장이 대집행을 회피하는 경우를 고려한 별도의 방안이 강구되어야 할 필요성이 있다. 11. 보상기준 및 평가방법의 개선 가. 도로부지의 평가 공특법에서는 도로부지의 평가에 관하여 사도부지와 그 밖의 도로로 2분하여 22) 도로의 개설경위, 목적, 주위환경, 인접토지의 획지면적, 소유관계, 이용상태 등의 제반사정에 비추어 당해 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 공중의 통행에 제공하는 등 인근토지에 비하여 낮은 가격으로 보상하여 주어도 될 만한 객관적인 사유가 인정되는 경우에만 인근토지의 3분의 1이내에서 평가하여야 한다(대법원 1997. 4. 25 선고 96누 13651 판결) 23) 1. 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로 2. 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로 3. 건축법에 의하여 건축허가권자가 그 위치를 지정 공고한 도로 4. 토지소유자가 대지 또는 공장용지 등을 조성하기 위하여 설치한 도로 24) 공특법시행규칙 제23조(어업권등의 평가) ②공공사업의 시행으로 인하여 당해 공공사업시행지구 인근에 있는 어업권자의 어업에 피해가 발생하는 경우에는 피해정도에 따라 이를 보상하여야 한다. 이 경우 피해정도는 수산업법시행령 제62조 및 동법시행령 별표 4의 규정에 의한 평년수익액을 기준으로 하여 산정한다. 전자에 대하여는 인근토지의 5분의 1 이내, 후자에 대하여는 3분의 1 이내로 평가하도록 되어 있었다. 그러나 이러한 구분이 도로가 개설된 경위 등에 비추어 보면 적정하지 않다는 취지의 대법원판례를 존중하여 토지보상법에서는 인근토지의 3분의 1 이내로 평가하도록 한 종전의 “그 밖의 도로”를 사실상 사도의 부지와 그 밖의 도로로 구분하여 사실상 사도로 이용되는 도로의 경우에는 인근토지의 3분의 1 이내로 평가하도록 하고 그 밖의 도로에 대하여는 정상평가를 하도록 하였다. 나. 어업권의 평가 (1) 공익사업의 시행으로 어업권이 취소 제한 정지된 경우 공익사업의 시행으로 인하여 어업권이 취소 제한 또는 정지되는 경우 종전에는 대체어장에서 어업을 하는지 여부와 관계없이 일률적으로 폐업 보상을 하였다. 결과적으로 보상이 과다하게 되는 문제가 있었는바, 토지보상법에서는 다른 어장에 시설을 이전하여 어업이 가능한 경우에는 수산업법시행령 별표 4중 어업권이 정지된 경우의 손실액 산출방법 및 기준에 의하도록 하였다.(시행규칙 §44) 또한 종전에는 내수면어업법에 의한 신고어업은 종전에는 이를 어업권의 평가와 동일하게 평가 보상하였으나 내수면신고어업(양식어업 등)은 장소를 이전하여 어업을 할 수 있는 점 등을 고려하여 어업보상이 아닌 일반 영업보상의 방법에 의하여 평가 보상하도록 하였다. (시행규칙 §44) (2) 공익사업의 시행으로 인근에 있는 어업에 피해가 발생한 경우 공익사업의 시행으로 인한 보상에는 당연히 손실이 전제되어야 한다. 공특법령에서는 공익사업시행지구 인근어업에 피해가 발생한 경우에도 다른 보상대상과 동일한 시기에 보상을 하도록 하고 있었다. 그러나 인근 어업의 경우 다른 보상대상의 보상 당시에는 그 피해여부를 확인할 수 없고, 당연히 피해의 정도 또한 확인할 수 없다고 예상하여 볼 수 있다. 토지보상법에서는 공익사업시행지구 인근에 있는 어업에 피해가 발생한 경우 사업시행자는 실제 피해액을 확인할 수 있는 때에 그 피해에 대하여 보상하도록 함으로써 사전보상에 따른 불합리를 방지하도록 하였다. 25) 공공사업의 시행으로 인하여 그러한 손실이 발생하리라는 것을 쉽게 예견할 수 있고, 그 손실의 범위도 구체적으로 이를 특정할 수 있는 경우라면, 그 손실의 보상에 관하여 특례법시행규칙의 관련규정 등을 유추적용할 수 있다고 해석함이 상당하다(대법원 1999. 10. 8. 선고 99다27231 판결) 26) 종전의 보상기준이 보상투기를 조장할 만큼 과다할 뿐 아니라 특히, 기존 보상의 근거가 되는 농촌진흥청의 발표자료가 농업연구 및 개별농가의 지도 등을 위하여 중상위기술수준의 농가를 대상으로 분석한 자료로서 공식통계가 아니고, 작물별 연도별 지역별로 소득의 편차가 과다하여 이를 근거로 작물별 보상액을 산정하기는 곤란하다는 입장에 따른 것이라고 한다. 27) 농림부의 분석자료에 의하면, 10a를 기준으로 할 때, 식량작물은 종전 보상액 대비 약 180%로 증가하나, 약용작물, 시설채소 등이 종전의 보상액 대비 4～50%에 불과하다고 한다. 주무부처에서는 당초 이는 손실보상의 문제가 아니라, 손해배상의 문제라는 이유로 인근어업에 대한 손실보상 규정을 삭제한 채로 안을 제출하였고, 이에 대하여 해양수산부에서는 영세어민들에 대하여 손해를 입증하라는 것은 피해를 감수하라는 취지라는 등의 이유로 반대의견을 표명한 바 있다. 법제처 심사과정에서는 공익사업의 시행으로 인한 피해는 손해배상이 아닌 손실보상의 문제이며, 다만 그 피해여부가 공사시행 후 확인될 수 있다는 점을 고려하여 토지보상법에 인근어업에 대한 손실보상의 근거를 두되, 공익사업이 실제로 시행되어 피해를 확인할 수 있는 때에 보 상을 하도록 한 것이다. 다. 영농손실에 대한 보상 영농손실에 대한 보상은 대체농지를 구하는 기간 동안의 일실손실(상실된 기대이익)의 보전 차원에서 행하여지는 것으로서 휴업에 따른 영업손실에 대한 보상과 유사한 성격을 가지고 있다. 공특법령에서는 보통의 영업보상과 달리 영농손실에 대한 보상은 피보상자의 실제소득이 아닌 작물별 농촌진흥청의 농축산물 표준소득에 의하여 산정한 금액을 보상하고, 보상기간 또한 작물의 종류(연간 1기작, 연간 다기작, 다년 1기작)에 따라 3년, 3기작 및 2년의 기간으로 되어 있었다. 이에 따라 과다한 보상을 노린 보상투기가 빈발하고 이는 보상 및 공익사업의 지연으로 이어져 왔다. 이의 해결을 위하여 당초 주무부처에서는 “공익사업시행지구에 편입되는 농지에 대하여는 그 면적에 통계청장이 조사 발표하는 농가경제조사통계에 의하여 산출한 도별 연간 농가평균 단위면적당 농작물조수입의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다”는 안을 제출하였다. 제출안에 대하여 농림부는 기존의 보상법제보다 특정 부분에 대한 보상액이 과소하게 되는 것은 받아들일 수 없다는 입장에서 반대하였다. 법제처 심사과정에서는 영업이익을 기준으로 하는 영업손실보상에 비추어 볼 때, 작물별 구분을 두지 아니하고 농가평 28) 보상은 반드시 피보상자의 실적이나 능력에 따라 차등을 두어야 하는 것은 아니고 오히려 법령이 정하는 바에 따라 차등을 두거나 최저 최고한도를 정하여 보상액을 설정할 수도 있다 할 것이며, 이러한 예는 주거이전비 이주정착금 등에서도 찾아볼 수 있다. 균소득을 기준으로 일률적으로 보상한다 하여 정당한 보상의 범주를 벗어난 것이라고 보기는 어려우나 실제소득을 확인할 수 있는 경우에도 일률적으로 농가평균소득을 기준으로 보상액을 산정하도록 하는 것은 영업손실보상의 일반적인 기준에도 어긋나는 점을 고려하여 건설교통부장관이 농림부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물 실제소득인정기준에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 그 면적에 단위경작면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상하도록 하였다.(시행규칙 §48) Ⅲ. 맺음말 국민의 재산권의 제한과 관련한 토지보 상법과 같은 법령은 쉽사리 변경되기가 어렵다. 토지수용법이 제정된 지 30년간 근본적인 변화 없이 지속되어 온 점으로도 이를 유추해 볼 수 있다. 토지보상법은 그간 공익사업의 수행에 장애로 지적되어 왔던 여러 가지 부분에 대하여 해결책을 제시하고 절차를 중심으로 국민의 권익 보호에 힘을 기울였다고 평가할 수 있다. 토지보상법이 재산권 보장과 공익사업의 원활한 추진이라는 동법의 두 가지 목적을 조화롭게 충족시킬 수 있기를 기대하여 본다. 헌법이 규정하는 “정당한 보상”의 범위와 관련하여 종전의 재산권 보상에서 생활권 보상으로 그 범위가 확대되어 가는 것이 추세라고 할 수 있다. 재산권 보장에 대한 국민의 기대치와 요구가 점증하는 상황을 고려할 때, 앞으로는 이 부분에 대한 지속적인 연구와 법률적인 개선이 이루어져야 할 것으로 본다.