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지방분권과 국가균형발전* 김병준(정부혁신지방분권위원회 위원장) 차 례 1. 들어가면서 2.참여정부의 국정방향과 지방분권 및 국가균형발전과제 3. 국가균형발전 과제의 필요성 4. 지방분권 과제의 필요성 5. 지방분권을 추진하는 방식 1. 들어가면서 * 이 글은 지난 4월 30일 백범기념관에서 개최된 “참여정부의 국정개혁 추진을 위한 법제처 직원 연찬회”에서 발표한 내용을 정리한 것이다. 주로 지방행정, 지방분권문제, 행정개혁문제를 강의하고 글도 쓰면서 지방분권이 굉장히 중요하고 큰일이라고 생각을 하고 있었고 이와 같은 저의 지방분권에 대한 견해를 우리나라의 법제를 전문적으로 다루는 법제처 연찬회를 통해 밝힐 수 있는 계기를 갖게 되어 매우 뜻 깊게 생각한다. 먼저 제가 맡게 된 정부혁신지방분권위원회에 대한 간략한 소개를 하면, 위원은 모두 25명이며 이 중에는 청와대 정책실장과 행자부장관 등 7명의 장관급이 포함되어 있다. 본 위원회 아래에는 5개의 전문영역별로 전문위원회를 두고 있는데, 행정개혁전문위원회, 인사개혁전문위원회, 지방분권전문위원회, 재정세제전문위원회, 전자정부전문위원회로 구분된다. 각 전문위원회는 정부의 각 부 처 청의 기능조정과 기능조정에 따른 조직개편문제, 인사시스템의 혁신문제, 지방분권문제, 재정세제개혁문제, 전자정부의 추진문제 등 국정전반에 걸친 혁신사항을 모두 포함하고 있어 활동영역이 아주 넓은 편이다. 정부혁신을 추진해 나가는 과정에서는 법령제 개정이 수반되는 일이 많을 것으로 판단된다. 지난 국민의 정부에서 전자정부특별위원회가 전자정부사업을 추진하면서 270여개의 법령을 제 개정하기 위해 노력한 일이 있는데, 정부혁신지방분권위원회는 전자정부 뿐만 아니라 국정전반에 걸친 개혁을 추진하면서 더 많은 엄청난 수의 법령 제 개정작업이 따를 것으로 예상된다. 앞으로 법제처의 적극적인 협조가 필요할 것으로 생각된다. 2. 참여정부의 국정방향과 지방분권 및 국가균형발전과제 지방분권과 국가균형발전과제는 참여정부의 기본적인 국정방향과 연결시켜 볼 수 있는데, 잘 알려진 바와 같이 참여정부의 3대 국정목표는 국민과 함께 하는 민주주의 , 더불어 사는 균형발전사회 , 평화와 번영의 동북아시대 이다. 참여정부가 추구해야 하는 기본목표라고 할 수 있는 이 3대 국정목표가 이전의 정부의 국정목표와 완전히 다르게 새로이 제시되는 것은 분명 아니다. 민주주의와 균형발전 등의 문제는 참여정부 이전의 정부들이 지속적으로 강조해 온 가치들이다. 하지만 참여정부는 이를 이루고자 하는 추진의지에 있어 크게 다르다. 한마디로 강력한 의지를 실어서 추진할 것이라고 장담할 수 있는데, 그 대표적인 예가 바로 정부혁신지방분권위원회와 같은 조직을 만든 것이다. 즉, 3대 국정목표는 단순한 구호에 그치는 것이 아니라 반드시 이루어야 하는 국정목표로서 기능하게 될 것이며, 지방분권과 국가균형발전 은 이를 이루기 위한 중요한 국정과제라 할 것이다. 먼저 평화와 번영의 동북아시대 는 대한민국의 장래가 달려있는 문제라 할 수 있다. 우리 모두 평화롭게 잘 살기 위해서는 동북아아시아간의 협력체제가 구축되어야 할 것이고 거기에 대한민국이 중심이 되어 시대를 이끌어가자는 것이다. 중국이 세계의 공장으로 급속한 산업화를 이루며 빠르게 변화하고 있는 지금 우리나라는 저비용생산 중심의 중국과 첨단기술제품 중심의 일본 사이에서 위기에 봉착했다고 할 수 있다. 그러나 위기는 또 하나의 기회의 출발점이라 할 수 있다. 중국이 세계의 생산기지로 되고 있다 하더라도 첨단부품을 생산해 낼 역량이 없기 때문에 다른 외국으로부터 수입을 해야 하고, 또한 자국내 금융이 발달하지 못하였기 때문에 재정상의 어려움을 겪을 수 있다. 이러한 상황에 우리가 중국이 생산해낼 수 없는 첨단부품과 금융을 우리가 공급함으로써 우리에게 유리한 분업체계를 형성할 수 있으면 얼마나 좋을까 중국이 가져오는 변화를 활용하기 위해서는 먼저 사회 경제 전반에 걸친 많은 변화가 필요하다. 우선 경쟁력 없는 것은 과감히 버리고 경쟁력 있는 산업구조로 개편되어야 할 것이고, 외국의 선진자본과 기술도 적극적으로 도입해야 할 것이다. 이 뿐만 아니라 행정개혁도 이루어야 할 것이다. 외국 투자가들이 보았을 때 우리나라 행정이 투명하지 못하여 부조리가 만연하다는 인식을 갖는다면 누가 한국에 투자를 하려고 하겠는가 Global Standard에 맞는 투명성과 합리성을 갖출 때 평화와 번영의 동북아시대 를 이룰 수 있다. 참여정부는 우리 국가의 생존이 달린 문제로 알고 이를 강력히 추진해 나갈 것이다. 3대 국정목표, 즉 평화와 번영의 동북아시대, 더불어 사는 균형발전사회, 그리고 국민과 함께 하는 민주주의를 이루기 위해서는 세부적인 과제들이 필요하고, 이 세부적인 과제는 12대 국정과제로 요약할 수 있다. 참여정부는 이 국정과제를 추진하는 청와대기구를 구성하면서 기존의 각 정책분야별 수석실을 폐지하고 정책실을 만들어 각 정책실에 국정과제 TF를 만들었다. 이것은 일상적인 국정업무는 총리실이 중심이 되어 추진해 나가도록 하는 반면, 청와대는 이들 3대 국정목표를 이루기 위한 국정과제를 직접 챙기겠다는 것을 의미한다. 이정우 정책실장과 같은 분은 국정과제를 추진하는 기구의 출범을 배의 출항에 비유하기도 하는데, 현재 모두 7척의 배가 항해를 시작했다. 그 중에는 항공모함처럼 큰 것도 있고, 아주 작은 조그마한 배도 있다. 정부혁신지방분권위원회는 25명의 위원에 각 전문위원회별로 15명씩 해서 총 위원수만 100명이고, 기획예산처와 행정자치부에 이를 지원하는 추진단을 별도로 두고 있다. 또 각 부처에 업무혁신팀을 만들어 서로 유기적으로 움직이게 하고 있다. 한 척의 배라기보다 한 선단을 이루고 있다고 할 것인데, 이는 각 부처에서 개별 정책업무는 스스로 수행하되, 각 부처가 관성에 젖어 제대로 할 수 없는 행정개혁과 같은 공동문제는 거대한 큰 배를 출항시켜 그 방향을 잡아 가겠다는 것이다. 3. 국가균형발전 과제의 필요성 3대 국정목표를 실현하는 12대 국정과제중 가장 큰 의미를 지니는 것이 지방분권과 국가균형발전 문제이다. ‘국민과 함께하는 민주주의’와 ‘더불어 사는 균형발전사회’ 뿐만 아니라 ‘평화와 번영의 동북아시대’를 열기 위해서도 매우 중요한 의미를 지닌다. 균형발전의 문제가 ‘평화와 번영의 동북아시대’와 어떻게 연계되어 있는지는 세계경제공간에서 경쟁력을 점점 상실해 나가고 있는 수도권을 생각해 보면 간단해 진다. 잘 알려진 바와 같이 현재 수도권 광역인구는 해마다 평균 12만 정도 불어나고 있다. 인천광역시의 영종도 개발사업이나 평택항 개발사업과 같은 수도권개발사업이 계속 진행된다면, 앞으로 10년 뒤에는 수도권 인구가 150만이상 늘어날 수도 있다. 이렇게 되면 수도권의 집값 상승과 교통 및 주거환경의 악화는 더 심해져 수도권의 경쟁력은 급락할 수 밖에 없다. 상하이와 싱가포르 등과 경쟁이 되겠는가 집값은 이미 동경 수준에 이르고 있다. 반면에 지방은 인재도 없고 자본도 없는데다 소비시장도 활력을 갖추지 못하고 있다. 저개발된 상태라 경쟁력이 없는 상태이다. 수도권은 과밀화로 경쟁력을 상실하고, 비수도권은 미개발로 경쟁력을 얻지 못하고 있다. 결국은 국토 전체가 완전히 경쟁력을 상실해 나가고 있다. 이러한 구조 아래 우리가 평화와 번영의 동북아 시대를 열 수 있다고 할 수 있겠는가 국토전체가 균형을 잃는 문제는 경쟁력 문제를 넘어 공정성의 문제와 도덕적 문제까지 야기한다. 똑같이 산 아파트가 10년 뒤에 서울은 4배가 뛰고 지방은 그대로라면, 지방에 사는 사람은 서울에 사는 사람과 비교할 때 상대적인 빈곤감과 함께 감정적으로 억울한 심정을 느낄 수밖에 없다. 감정의 골이 깊어지다 보니 지역에 혐오시설이나 기피시설을 설치하려고 할 때마다 지역 시민단체들은 왜 수도권이 아닌 지방이냐고 집단이의를 제기하게 된다. 한마디로 국가 불균형발전은 국가전체의 갈등구조를 깊게 하고 이로 인한 갈등비용을 언제가 우리가 지불해야 한다면 먼저 이 병을 고쳐서 해결해야 한다. 이것이 우리가 앞으로 국가균형발전을 이루지 않고서는 결코 평화와 번영의 동북아시대를 이룰 수 없는 이유이다. 국가균형발전을 이루려는 참여정부의 의지는 먼저 인사정책에서 바로 드러난다. 지방대학 교수나 지역인사를 적극적으로 발굴하여 중앙부처의 장관에서부터 청와대의 핵심인사까지 고루 임용함으로써 그 지역사람들이 자기 고향에 대한 애착을 가지게 하고 지역이 발전하는 계기를 만들게 한 것이다. 또한 대통령 당선자시절에 시 도의 업무보고를 받을 때 직접 그 지역을 순회하면서 보고를 받음으로써 국가균형발전에 대한 대통령의 의지가 단호하고 강하다는 것을 몸소 보여주었다. 4. 지방분권 과제의 필요성 우리가 왜 분권을 해야 하는지 그 이유를 세 가지 관점에서 볼 수 있는데, 첫 번째는 국민과 함께 하는 민주주의 , 더불어 사는 균형발전사회 와 모두 관련되는데, 특히 국민과 함께 하는 민주주의 와 직접적인 관련이 있다. 한마디로 시민을 시민답게 만들기 위해서이다. 시민이 무엇이냐 시민은 자신의 권리와 의무를 당당히 주장하고 행사할 뿐만 아니라 공동체적인 의무로서 법적인 의무, 도덕적인 의무까지 다 하는 존재이다. 이러한 관점에서 볼 때 우리의 시민은 올바른 시민으로 자라지 못했다는 느낌을 지울 수 없다. 시민이 시민답지 못한 모습 한 가지를 이야기해 보자. 일전에 서울시내에 있는 어느 자치구의 구청장과 저녁식사를 하기로 했는데 이 분이 약속장소에 많이 늦게 나타났다. 그 이유를 물어보니 관내에 있는 아파트에 있는 주민들이 아파트내 공원에 있는 그네가 떨어져 아이가 다쳤다고 구청에 민원을 제기해서 늦었다는 것이다. 주민들이 민원을 제기한 공원은 구청소유가 아닌 주민들 소유의 시설이다. 선진외국에서는 주민이 소유한 공원을 국가나 지방자치단체가 관리해 주는 예는 없다. 오히려 국가나 지방자치단체 소유의 공원을 주민들이 자원봉사활동을 통해 관리하는 사례가 있을 뿐이다. 자신들이 소유한 공원에 그네가 떨어졌다고 해서 민원을 제기하는 시민, 이것이 많은 부분 우리들의 수준이다. 행정에는 행정의 수비범위(守備範圍), 즉 행정이 들어가서 해야 할 영역이 있다. 공공행정은 모든 것을 다 해주는 것이 아니라 행정이 관할해야 할 영역이 있는 것이다. 또 하나의 사례를 들어보자. 서울시의 시정개혁위원으로 활동하면서 시민평가단장을 겸하던 때에 소방인력의 감원이 문제가 된 적이 있었다. 다른 행정인력은 다 줄여도 소방인력은 절대로 줄일 수 없다는 것이었다. 그 이유인즉 119신고에 의한 출동횟수가 엄청나게 많다는 것인데, 놀라운 사실은 119신고의 상당수가 열쇠를 두고 아파트 문을 잠갔거나 열쇠를 잃어버린 경우에 집 문을 열어달라는 일이었다. 과연 열쇠를 잃어버린 주민을 위해서 집 문을 열어주는 것이 공무원의 역할이라고 할 것인가 결코 소방인력의 수비범위에 속한다고 할 수 없다. 스스로 해야 할 일을 너무도 당당히 정부에 요구하는 사람들, 이들이 우리사회의 ‘시민’이다. 자기 집 앞에 쌓인 눈을 자기가 치우는 것이 아니고 동사무소직원과 전경이 치우는 것으로 생각하고 자기가 소유한 공원을 구청에서 관리해주는 것을 당연하게 생각하는 사람들, 이들이 올바른 시민의 모습이라고 할 수 없다. 지금 시민들의 권리의식이 갈수록 높아져 적은 세금을 내고 공공서비스는 더 많이 받기를 원한다. 그러나 적은 세금으로 요구하는 공공서비스를 모두 만족시킬 수는 없다. 궁극적으로는 시민들이 요구하는 서비스수준을 낮춰야 하고, 정부가 할 일이 아닌 분야는 시민들 스스로 해야 한다. 즉, 눈 쌓인 골목을 스스로 쓸고, 자기 소유의 공원도 자율관리하고, 열쇠를 잃어버린 경우에는 열쇠가게를 이용해야 한다. 시민들이 스스로의 역할, 공동체의 의무를 준수하게 함으로써 공공행정의 범위가 무분별하게 확대하는 것을 방지하고 시민들이 모두 보다 나은 공공서비스를 누릴 수 있게 되는 것이다. 이렇게 시민이 바른 시민의 모습으로 만드는 중요한 변수 중의 하나가 분권이다. 권력이 내 것이 아니면 내 것이 아닌 권력을 향해 욕하게 마련이다. 이를 비유하자면, 부잣집 앞에 사는 거지는 매일 부자를 향해 부동산투기를 해서 부정하게 돈을 벌었다고 욕하면서도 부잣집 사람들이 나오면 ‘한 푼주세요’ 하고 구걸을 하고, 부자의 적선을 챙기고는 돌아서서 또 욕한다. 그리고 부잣집 앞에 무엇이 떨어져 있어도 내 땅이 아니라고 주울 줄 모른다. 이와 똑같이 시민이 주체로서의 권리를 인정받지 못하기 때문에, 거지와 똑같은 행태를 보인다. 고위공직자와 정치인에게 비난을 가하면서도 국회의원에게 자신의 이해관계를 부정한 방법을 써서라도 해결해 줄 것을 요구한다. 이렇게 시민이 시민답게 행동하지 못한 이유는 그동안 시민이 시민으로서의 권력을 인정받지 못했기 때문이다. 지금까지 시민은 항상 권력의 주체가 아니라 규율과 지배의 대상이 되어 왔다. 이제 권력을 시민에게 돌려줌으로써 주인이 되게 만들어야 하고, 시민이 시민으로서 새로 태어나게 해야 한다. 시민에게 권력을 주는 방법이 바로 분권이다. 중앙부처에서 모든 권한을 쥐고 있는 것이 아니라 주민이 보다 쉽게 접근할 수 있는 사람들이 권력을 잡게 하는 것이다. 주민들이 언제나 요구할 수 있는 사안에 대하여 가까이에 있는 지방자치단체에 가서 요구하고 지방자치단체가 이를 들어준다면, 그 때 자신이 주인이라는 의식과 지역문제에 효능감(efficacy)을 느끼게 되고, 자신이 가진 시간이나 돈, 등의 생산적 자원을 내놓게 된다. 분권을 해야 하는 또 하나의 이유는 정보왜곡현상을 방지하기 위해서이다. 우리는 과거 물리적 힘이 중요시되던 농경시대에서, 소위 자본이 부와 권력의 원천이 되던 자본주의시대를 거쳐 지금은 양질의 정보와 지식이 돈이 되고 권력이 되는 정보화시대에 살고 있다. 정보화시대에는 빌 게이츠의 신화처럼 무일푼인 청년이 불과 몇 년 만에 엄청난 부를 축적할 수 있게 한다. 반면 아무리 돈이 많고 육체적으로 건강한 육체를 가지고 물리적 힘을 가졌다 하더라도 잘못된 정보에 입각해서 잘못된 판단을 하게 되면 돈도 건강도 물거품이 되고 만다. 잘못된 정보에 의한 판단오류는 거대한 기업이 망하게 하기도 한다. IMF 당시 세계 선진기업을 벤치마킹해서 Quality중심의 경영전략을 쓴 기업을 건실하게 살아남았고, 양적 팽창 중심의 기업들은 무수히 무너져야만 했다. 거대한 기업조직이 잘못된 판단을 하게 되는 원인 중의 하나는 정보가 왜곡되기 때문인데, 최고 의사결정권자가 절대 권력을 행사하는 체제하에서는 권력자가 좋아하는 정보만이 제공되게 마련이다. 즉, 중앙집권체제의 권위적인 조직일수록 정보 왜곡현상은 심해진다. 정보왜곡현상이 기업뿐만 아니라 국가의 존립자체를 흔들 수도 있는 문제라면, 먼저 권력을 분산시키고 좀더 자유로운 분위기속에서 우리사회의 각종 이해관계가 표출될 수 있는 구조가 조성되어야 한다. 그것이 바로 분권이고 자율이다. 분권을 해야 하는 세 번째 이유는 국가개혁을 바로 하기 위해서이다. 과거와 같이 일정 비율을 정해서 공무원 수를 줄이는 일률적인 강제개혁을 통해서는 진정한 개혁의 성과를 이룰 수 없다. 행정서비스헌장을 만들라고 중앙에서 공문으로 일괄 지시해 모든 지방자치단체가 행정서비스헌장을 만들었지만, 행정서비스헌장이 무엇인지, 왜 해야 하는 지에 대해서는 아무도 모른다. 이것이 영국에서 성공한 행정서비스헌장이 한국에서 성공하지 못한 이유이다. 일방적으로 내려가는 하향식 개혁은 이제 안 된다. 개혁은 지방자치단체에서 먼저 일어나야 하고, 지방자치단체간의 경쟁을 통해서 지방자치단체 스스로가 아이디어를 내고 개혁의 주체가 되어야 한다. 232개의 지방자치단체에서 각양각색의 실험이 진행되고, 그 실험이 성공한 실험이 될 때 벤치마킹을 통해서 이 곳 저 곳으로 전파될 때 그때서야 국가전체가 변하게 되는 것이다. 또한 개혁을 할 때 사정중심의 개혁을 해서는 안 된다. 부정부패 일소 내지 직무감찰중심으로 사정을 하게 되면, 대상이 되는 공무원의 입장에서는 오히려 꼼짝하지 않고 일을 안 하는 복지부동이 만연하게 될 뿐이다. 사정보다는 창의력을 발휘하여 밑에서부터 이런 사업, 저런 사업을 구상하고 벌일 수 있도록 해야만 개혁의 물결이 창의와 자유의 물결을 이루어 행정전반에 퍼지게 된다. 많은 사람들이 지방분권에 대해서 지방자치단체가 아직 준비가 되어 있지 않다며 지방여건의 미성숙을 지적하기도 한다. 실제로 지방의회의 조례제정능력의 미숙이라던가 지방자치단체장의 인사권 전횡이나 표를 의식한 낭비적인 전시사업 등 지방자치제도의 문제가 많은 것은 사실이다. 그러나 그 상당부분은 분권 자체에서 오는 문제라기보다는 중앙집권체제가 오래 유지된 데서 오는 문제라 하는 것이 맞다. 이를 비유하자면, 담배를 피우던 사람이 담배를 끊으면 금단현상이 일어난다. 불안하고 가슴이 뛰고 스트레스가 쌓이며 일도 집중이 잘 안되는 현상이 나타나는데, 그러한 현상은 담배를 끊어서 오는 문제가 아니라 그동안 오랬동안 담배를 피워왔기 때문에 문제가 발생하게 된 것이다. 지방공무원의 기획능력이 없다고 지적하는데, 이 역시 옳은 이야기이다. 지방공무원의 기획능력은 중앙공무원의 기획능력에 비해서 떨어지는 경향이 있다. 문제는 왜 떨어지느냐이다. 그 이유는 지방자치단체가 스스로 기획을 할 기회가 그동안 없었기 때문이다. 과거에는 행정자치부(내무부)에서 지방자치단체의 실 국의 이름까지 대통령령으로 지정한 적도 있었다. 이렇다 보니 지금 지방자치단체의 능력부족을 탓하는 것은 분권의 문제가 아니라 중앙집권의 문제가 금단현상처럼 나타나고 있는 것이다. 지방자치단체장이 되기 위한 선거에서 엄청난 선거비용을 쓸 수밖에 없는 구조와 지방의회가 소의회중심의 유보수제가 아닌 무보수 명예직의 대의회제도로 운영하고 있는 체제하에서는 지방자치단체장의 부조리는 어찌 할 수 없는 당연한 결과이고, 일상적인 업무에 종사하는 평범한 시민은 지방의회를 이끌어 나갈 수 없게 하는 장애로 작용하게 되는 것이다. 지금 분권의 문제는 집권의 문제와 함께 이러한 잘못된 구도와 시스템이 원인인 것이다. 현재 지방자치단체의 운영에 대하여 주민들의 통제가 약하다고 지적하지만, 주민들은 지방정부가 하는 일이 자신에게 큰 영향을 미친다면 관심을 가지게 마련이다. 하지만 지금 지방정부의 권한은 지방정부에 있지 않고 중앙정부가 틀어쥐고 있기 때문에 주민들의 관심이 없을 수밖에 없는 것이다. 그러나 지방자치제도가 정착되면서 지역적인 사안에 대하여 주민들 관심이 차차 높아지고 있다. 대표적 사례가 고양시의 러브호텔권 허가와 관련된 사례이다. 이제 지역에 따라서 편차는 있겠지만 지역적인 사안에 대해서 주민들의 감시가 커지고 있는 것이다. 실제로 95년 민선 자치단체장 체제가 출범하기 전과 후를 비교하면 지역시민단체들이 많이 생겨났다. 최소 10배는 더 많이 생겨났다고도 한다. 그만큼 지방자치제도가 확산되면서 시민의 감시체제나 통제체제가 커가고 있다는 것이다. 결국 주민의 감시와 통제가 약한 것도 분권의 문제가 아니라 집권의 문제라고 할 것이다. 오랜 집권체제하에서 이렇게 되어왔던 것이다. 5. 지방분권을 추진하는 방식 분권은 꼭 해야 하는 과제이다. 그 과제를 추진하는 방식이 문제이다. 과거 국민의 정부에서는 일본에서 ’95년에 지방분권추진위원회를 만들어 과감한 분권을 한 사례를 벤치마킹해서 지방이양추진위원회를 만들었고, 이를 구성하기 위해서 중앙행정권한의지방이양등에관한법률를 제정하였다. 지방이양추진위원회가 국민의 정부 내내 활동한 결과를 두고 많은 분권주의자들이나 지역시민단체는 어느 쪽에서 봐도 실망스러웠다는 평가이다. 분권이 제대로 안된 이유는 여러가지이다. 위원회 시스템이 잘못 되었다던가 혹은 법자체가 잘못 만들어졌다는 시각도 있다. 왜 일본처럼 “지방분권추진법” 으로 하여 행정 재정문제를 포괄해서 추진하지 않고 “중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률”로 하여 재정이양사항은 배제하고 추진했냐는 것이다. 물론 동법의 추진주체가 행정자치부가 중심이 되다 보니 그렇게 된 연유가 있다. 또한 위원회를 운영하는 방식에 있어서 일본의 경우는 상설기구화하여 민간위원이 그 업무에 전념하는 방식이었으나, 우리의 지방이양추진위원회는 한달에 한번 모여 회의하고 흩어지고 하는 방식이었고, 위원회에서 이양결정이 난 사안도 소관부처가 법개정을 즉시 하지 않아 지연된 사례도 있다. 지방자치단체에 권한을 넘겼다고 하는데 지방자치단체는 실감이 나질 않는다고 한다. 참여정부에서는 보다 근본적인 기능, 대기능 중심으로 과감하게 이행하는 방식을 검토중이다. 지방분권을 추진하는 방식을 보면, 각부처에 혁신팀을 만들어 그 혁신팀과 국가균형발전지방분권위원회와 밀접한 관계를 가지면서 위원회 위원이나 전문위원들이 각 부처와 직접 연결을 맺어 계속 워크샵을 가지고 어떤 기능은 지방으로 이양할 건지 어떤 기능은 계속 가져갈 것인지를 의논해서 결정하는 방식으로 추진할 것이다. 소위 바구니를 먼저 비우는 사람이 더 많은 것을 담게 될 것이다. 과감하게 분권하고 비우면 그만큼 빨리, 다른 부처의 기능전환을 시켜서라도 새로운 기능을 확대시켜 주겠다는 것이다. 예컨대, 행정자치부가 지방자치단체에 대한 조직인사권한을 버리고 지방분권본부가 되겠다고 하면, 새로운 기능인 행정개혁기능을 부여할 것이다. 행정개혁은 우리가 Global Standard에 맞춰나가기 위해서 평화와 번영의 동북아 시대를 이루고 국민과 함께하는 민주주의를 이루는 것과 관계되는 것이고, 행정개혁은 앞으로 5년 내내 상시적으로 하게 되는 기능이다. 이제 정부혁신지방분권위원회가 행정개혁사항을 결정하면 행정자치부가 이를 추진하는 주체가 되는 것이다. 그렇게 되면 기능중복으로 기획예산처의 정부개혁실이 없어지게 되는데, 기획예산처는 그 대신에 재정세제개혁을 담당하겠다고 하면, 또 새로운 기능이 부여되는 것이다. 이렇게 분권을 위해서 먼저 기능을 비우는 쪽에게 새로운 기능확대의 기회를 주는 방식으로 정부혁신지방분권위원회와 각 부처의 혁신팀이 유기적인 관계를 맺으면서 과감한 분권화를 추진해 나갈 것이다. 참여정부에서는 위와 같은 필요에 의하여 근본적인 차원에서 분권과 기능재조정을 할 것이며, 앞으로 개혁과제를 수행하기 위한 법률제 개정수요가 많이 발생할 것이므로 법제처에서 중요한 역할을 해주기 바라며, 또한 지방분권에 대한 깊은 관심을 가져주기를 바란다.