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1. 질의요지

「세월호 선체조사위원회의 설치 및 운영에 관한 특별법」 제3조에 따른 세월호 선체조사위원회는 같은 법 제7조제1항에 따른 활동기간 내에 조사활동 및 같은 법 제42조제1항에 따른 종합보고서 작성ㆍ보고까지 완료해야 하는지, 아니면 같은 법 제7조제1항에 따른 활동기간 내에 조사를 종료하고 그 종료 후 3개월 이내에 종합보고서를 작성ㆍ보고해야 하는지?

※ 질의배경

  세월호 선체조사위원회에서는 「세월호 선체조사위원회의 설치 및 운영에 관한 특별법」 제7조제1항에 따른 활동기간 내에 종합보고서 작성ㆍ보고를 완료하여야 하는지 여부에 대해 내부적으로 의견 대립이 있어 해당 법률의 소관부처인 해양수산부를 통해 법제처에 법령해석을 요청하였음.

2. 회답

  「세월호 선체조사위원회의 설치 및 운영에 관한 특별법」 제3조에 따른 세월호 선체조사위원회는 같은 법 제7조제1항에 따른 활동기간 내에 조사를 종료하고 그 종료 후 3개월 이내에 종합보고서를 작성ㆍ보고해야 합니다.  

3. 이유

  「세월호 선체조사위원회의 설치 및 운영에 관한 특별법」(이하 “세월호선체조사위법”이라 함) 제3조에서는 세월호 선체를 조사하는 등의 업무를 수행하기 위하여 세월호 선체조사위원회(이하 “위원회”라 함)를 둔다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조제1항에서는 위원회는 최초로 같은 법 제25조에 따라 위원회가 결정한 조사개시일부터 6개월 이내에 활동을 완료해야 하되, 이 기간 이내에 활동을 완료하기 어려운 경우에는 위원회의 의결로 한 차례만 활동기간을 4개월 이내에서 연장할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제42조제1항에서는 위원회는 같은 법에 따른 조사를 종료한 후 3개월 이내에 종합보고서를 작성하여 국회와 대통령에게 보고해야 한다고 규정하고 있는바,  

  이 사안은 위원회는 같은 법 제7조제1항에 따른 활동기간 내에 조사활동 및 같은 법 제42조제1항에 따른 종합보고서 작성ㆍ보고까지 완료해야 하는지, 아니면 같은 법 제7조제1항에 따른 활동기간 내에 조사를 종료하고 그 종료 후 3개월 이내에 종합보고서를 작성ㆍ보고해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 세월호선체조사위법 제7조제1항에서는 위원회의 활동기간을 규정하면서 그 기간 내에 완료되어야 하는 “활동”의 범위를 명시적으로 규정하고 있지 않아 위원회가 같은 법 제42조제1항에 따른 종합보고서의 작성 및 보고를 언제까지 해야 하는지가 명확하지 않은바, 세월호선체조사위법은 「4ㆍ16세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법」에 따른 4ㆍ16세월호참사 특별조사위원회의 활동이 선체인양이 완료되기 전에 종료됨에 따라 선체가 인양된 이후 실물 선체에 대한 과학적인 조사 필요성이 제기되고 있는 상황에서 위원회를 설치ㆍ운영하여 인양 후 육상에 거치된 세월호 선체에 대한 조사 업무 등을 수행하도록 하기 위해 제정되었다는 점을 고려할 때[의안번호 제2005495호 세월호 선체조사 및 보존에 관한 특별법안(김현권의원 대표발의 및 김태흠의원 대표발의)에 대한 국회 농림축산식품해양수산위원회 검토보고서 참조], 세월호선체조사위법에 따른 위원회의 활동과 관련된 규정은 이러한 법의 제정 취지에 맞게 위원회의 조사활동이 충실히 이루어질 수 있는 방향으로 해석되어야 할 것입니다. 

  그런데, 세월호선체조사위법 제7조제1항에 따른 위원회의 활동기간은 같은 법 제5조에서 위원회의 업무 범위로 정한 사항의 충실한 수행을 보장하기 위하여 규정된 것으로 보는 것이 타당할 것인데, ① 같은 법 제5조에 따른 위원회의 업무는 인양되어 육상 거치된 세월호 선체조사(제1호), 세월호 선체 인양 과정에 대한 지도ㆍ점검(제2호), 미수습자 수습, 세월호 선체 내 유류품 및 유실물 수습과정에 대한 점검(제3호) 등 세월호 선체 조사 및 그 수습에 관한 일련의 업무로 규정되어 있을 뿐, 조사 종료 후의 종합보고서 작성ㆍ보고는 해당 규정이 아닌 같은 법 제42조제1항에서 별도로 규정하고 있고, ② 같은 법 제7조제1항에 따른 활동기간의 시작일은 위원회가 같은 법 제25조에 따라 결정한 “조사개시일”로서 활동 시작의 기준이 되는 행위 역시 “조사활동”이며, ③ 같은 법 제7조제2항 전단에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 위원회의 활동기간을 세월호 선체가 인양되어 육상 거치된 날부터 4개월이 되는 날까지로 한다고 규정하고 있는데, 해당 규정은 세월호 선체가 인양되어 육상 거치된 이후 최소한 4개월 동안의 “조사활동”을 보장하기 위해 특별히 마련된 규정으로서 같은 조의 제1항 및 제2항에 따른 활동기간은 같은 의미로 해석하여야 할 것이므로, 같은 법 제7조제1항에 따른 활동은 위원회의 “조사활동”을 의미하고, 그 활동기간이란 “조사활동기간”이라고 보아야 할 것입니다.

  또한, 세월호선체조사위법 제7조제1항에 따른 활동기간이 “조사활동기간”으로 규정된 것이라는 점은 같은 법 제정 당시 국회 의안원문 중 주요 이유 부분에서 “위원회의 조사활동기간은 6개월 이내이고, 이 기간 이내에 활동을 완료하기 어려운 경우에는 위원회의 의결로 1회에 한하여 활동기간을 4개월 이내에서 연장”하는 것으로 명확히 밝히고 있는 점을 통해서도 확인할 수 있습니다. 

  그렇다면, 세월호선체조사위법 제7조제1항은 위원회가 충실한 조사활동을 할 수 있도록 한 차례의 기간 연장을 포함하여 최대 10개월 간의 조사활동을 허용하는 규정으로 보아야 하고, 위원회의 종합보고서 작성ㆍ보고는 해당 규정에 따른 조사활동의 범위에 포함되지 않으므로 그 활동기간 내에 종합보고서 작성ㆍ보고가 완료되어야 하는 것은 아니라고 할 것이며, 위원회는 세월호선체조사위법 제7조제1항에 따른 활동기간 내에 조사활동을 종료하고 그 종료일부터 3개월 이내까지 종합보고서를 작성하여 국회와 대통령에게 보고하면 된다고 할 것입니다.

  한편, 세월호선체조사위법 제6조제5항에 따르면 위원장과 부위원장 및 위원(이하 “위원장등”이라 함)의 임기는 위원회의 활동기간 종료 시까지이고, 위원장등의 임기가 만료되면 그 위원회는 더 이상 존속하는 것으로 볼 수 없을 것인데, 해당 규정에서 위원장등의 임기로 규정하고 있는 위원회의 활동기간이란 같은 법 제7조제1항에 따른 활동기간을 말한다고 할 것이므로, 결국 위원회는 같은 법 제7조제1항에 따른 활동기간 동안 존속하고 그 기간 내에 종합보고서의 작성ㆍ보고를 포함한 위원회의 활동을 완료해야 한다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 앞서 살펴본 바와 같이 세월호선체조사위법 제7조제1항에 따른 활동기간이란 “조사활동기간”이고, 종합보고서의 작성ㆍ보고는 조사활동기간과는 별개의 기간인 “조사가 종료된 후 3개월 이내”라는 기간 동안에 완료되어야 할 것인바, 위원장등의 임기를 규정하고 있는 같은 법 제6조제5항의 “활동기간”이 같은 법 제7조제1항에 따른 “활동기간”과 동일한 의미라고 본다면 조사활동기간의 경과에 따라 위원장등의 임기가 만료되었을 때 위원장등이 존재하지 않는 위원회가 종합보고서를 작성하고 보고하여야 하는 것으로 해석되어 규정체계에 부합하지 않고, 그러한 견해에 따라 위원장등의 임기 내에 종합보고서 작성ㆍ보고를 완료하려면 같은 법 제7조제1항에 따라 한 차례의 연장을 포함하여 최대 10개월까지 허용된 활동기간을 조사활동과 종합보고서 작성ㆍ보고에 나누어 사용할 수밖에 없어서 실질적으로 조사활동에 충분한 기간을 할애하지 못하는 문제가 발생할 수 있는바, 조사활동 기간을 충분히 보장하려는 세월호선체조사위법의 입법 취지를 고려하였을 때, 같은 법 제6조제5항에서 위원장등의 임기로 규정하고 있는 활동기간은 같은 법 제7조제1항에 따른 조사활동기간 및 같은 법 제42조제1항에 따른 종합보고서 작성ㆍ보고 기간 모두를 포함하는 보다 넓은 범위의 기간을 의미한다고 할 것이므로, 그러한 의견은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 위원회는 같은 법 제7조제1항에 따른 활동기간 내에 조사를 종료하고 그 종료 후 3개월 이내에 종합보고서를 작성ㆍ보고해야 한다고 할 것입니다.