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1. 질의요지

구 「개발이익환수에 관한 법률」(2005. 12. 7. 법률 제7709호로 개정되어 2006. 1. 1. 시행된 것을 말함. 이하 같음) 부칙 제2조에 따라 개발부담금의 징수에 관한 특례가 적용되는 기간(이하 “징수중지기간”이라 함) 중에 구 「건축법」(2005. 11. 8. 법률 제7696호로 개정되어 2006. 5. 9. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제14조제2항 단서 및 제4항에 따른 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청해야 하는 용도변경(이하 “신청에 의한 용도변경”이라 함)을 위한 공사에 착수하고 구 「건축법」 제14조제4항에 따라 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청하였으나, 징수중지기간 중에 건축물대장의 기재내용이 변경되지 않은 경우 구 「개발이익환수에 관한 법률」 제3조제1항에 따라 개발부담금을 징수해야 하는지?

2. 회답

   구 「개발이익환수에 관한 법률」 부칙 제2조에 따른 개발부담금의 징수중지기간 중에 구 「건축법」 제14조제2항 단서 및 제4항에 따른 신청에 의한 용도변경을 위한 공사에 착수하고 구 「건축법」 제14조제4항에 따라 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청하였다면, 징수중지기간 중에 건축물대장의 기재내용이 변경되지 않았더라도 구 「개발이익환수에 관한 법률」 부칙 제2조에 따라 개발부담금을 징수할 수 없습니다.

3. 이유

  ○ 구 「개발이익환수에 관한 법률」 제2조제1호에서 “개발이익”이란 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 “사업시행자”라 함) 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말하고, 같은 법 제2조제2호에서 “개발사업”은 국가등으로부터 인가등을 받아 시행하는 택지개발사업·공업단지조성사업 등 같은 법 제5조에 따른 사업을 말하며, 같은 법 제2조제4호에서 “개발부담금”이란 개발이익 중 같은 법에 따라 국가가 부과·징수하는 금액을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서 국가는 같은 법 제5조에 따른 개발부담금 부과대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 같은 법이 정하는 바에 따라 개발부담금으로 징수해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제9조에서는 개발부담금의 부과개시시점은 사업시행자가 국가등으로부터 개발사업의 인가등을 받은 날로 하고(제1항 각 호 외의 부분 중 본문), 개발부담금의 부과종료시점은 관계 법령에 따라 국가등으로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 하며(제3항 각 호 외의 부분 중 본문), 개발사업의 인가등을 받은 날과 준공인가등을 받은 날은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고(제2항 및 제4항), 구 「개발이익환수에 
관한 법률 시행령」(2005. 12. 30. 대통령령 제19239호로 개정된 것을 말함. 이하 같음) 제7조제1항 및 별표 2 제9호에서는 같은 법 제5조제1항제10호의 지목변경이 수반되는 개발사업의 경우 인가등을 받은 날은 건축허가일로, 준공인가등을 받은 날은 건축물사용승인일로 각각 규정하고 있습니다.
  ○ 그리고 구 「개발이익환수에 관한 법률」 제5조제1항제10호에서는 개발부담금의 부과대상인 개발사업의 하나로 “지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업”을 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 개발사업의 범위 및 규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제4조 및 별표 1 제9호(지목변경이 수반되는 개발사업)의 사업명란에서 개발부담금 부과대상 개발사업을 건설교통부령으로 정하는 건축물의 건축(구 「건축법」 제14조에 따른 용도변경을 포함함)으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업으로 규정하고 있고, 구 「개발이익환수에 관한 법률 시행규칙」(2005. 12. 30. 건설교통부령 제488호로 개정된 것을 말함. 이하 같음) 제3조의2제2항 및 별표 2 제1호에서는 구 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 제9호의 사업명란에서 “건설교통부령으로 정하는 건축물”은 개발
사업의 용도로 건축하는 건축물을 말하는데, 그 개발사업에는 구 「건축법 시행령」(2005. 6. 30. 대통령령 제18931호로 개정된 것을 말함) 별표 1에 따른 건축물 중 제1호의 단독주택(라목은 제외함), 제2호의 공동주택, 제3호의 제1종 근린생활시설(바목ㆍ사목ㆍ아목 및 자목은 제외함) 및 제4호의 제2종 근린생활시설(가목) 등의 건축물을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업(구 「건축법」 제14조에 따라 용도를 변경하는 경우를 포함함) 등을 규정하고 있습니다.
  ○ 한편, 구 「건축법」 제8조제1항에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항에서는 같은 법 제8조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 시장등에게 건설교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 같은 법 제29조제1항에서는 시장등은 건축물의 소유·이용상태를 확인하거나 건축정책의 기초자료로 활용하기 위하여 사용승인서를 교부한 경우, 건축허가(신고)대상건축물 외의 건축물의 공사를 완료한 후 그 건축물에 대하여 기재의 요청이 있는 경우 등 각 호에
 해당하는 경우에는 건축물대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기재하고 이를 보관해야 한다고 규정하고 있습니다.
  ○ 또한, 구 「건축법」 제14조제2항에서는 같은 법 제18조에 따라 사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장등에게 신고해야 하나, 다만, 같은 법 제14조제3항에 따른 동일한 시설군에 해당하는 건축물의 용도를 변경하는 경우 기타 대통령령이 정하는 경우에는 신고하지 아니하고 용도변경을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제4항에서는 건축물의 용도를 변경하려는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 시장등에게 제29조에 의한 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청하여야 하되, 다만, 같은 법 제14조제2항 본문에 의한 신고대상인 경우 기타 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 구 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」(2004. 11. 29. 건설교통부령 제411호로 개정된 것을 말함. 이하 같음) 제7조에서는 건축물의 건축주 또는 소유자는 건축물대장의 기재사항 중 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 별지 제10호서식의 건축물표시 변경·정정신청서에 건축물현황도 등 각 호의 서류를 첨부하여 시장등에게 신청해야 하고, 시장등은 건축물표시 
변경신청에 따라 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치되는지의 여부를 대조·확인해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제78조제1항 및 제79조제1호에서는 도시지역 안 또는 도시지역 밖에서 같은 법 제14조를 위반하여 건축물을 용도변경한 건축주 및 공사시공자를 징역형이나 벌금형에 처하도록 규정하고 있습니다.
  ○ 그리고, 지적법령에 따르면 토지소유자는 건축물의 용도가 변경된 경우 등의 사유로 지목을 변경할 토지가 있는 때에는 지목변경사유를 기재한 신청서에 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 등의 서류를 첨부하여 소관청에 제출해야 하고(「지적법」 제21조, 같은 법 시행령 제16조, 같은 법 시행규칙 제25조), 위와 같은 지목변경 신청의무의 이행을 게을리 한 자에 대하여 10만원 이하의 과태료에 처하는데 그 과태료는 해당 소관청이 부과·징수하도록 규정하고 있습니다(같은 법 제53조, 같은 법 시행령 제59조의3).   ○ 한편, 개발부담금제도는 1990. 1. 1.부터 시행되어 오다가, 경기 활성화 및 준조세의 경감방안의 하나로 구 「부담금관리기본법」(2001. 12. 31. 법률 제6589호로 제정된 것을 말함. 이하 같음) 부칙 제2조에서 비수도권은 2002. 1
. 1.부터, 수도권은 2004. 1. 1.부터 개발부담금의 부과를 중지하도록 규정하였으나, 행정중심복합도시건설 등 각종 개발계획의 발표로 전국적인 부동산투기가 확산될 조짐이 보임에 따라 부과중지기간 중에 있는 개발부담금을 다시 부과하기 위하여 2005. 12. 7. 구 「개발이익환수에 관한 법률」로 개정되면서 같은 법 부칙 제3조에서 구 「부담금관리기본법」 부칙 제2조를 삭제하여 2006. 1. 1.부터 개발부담금을 다시 부과하도록 하였습니다.
  ○ 그런데, 구 「개발이익환수에 관한 법률」 부칙 제2조에서는 개발부담금의 징수에 관한 특례를 두어 “국가는 같은 법 제3조에도 불구하고 같은 법 제5조에 따른 개발부담금 부과대상사업이 시행되는 서울특별시·인천광역시·경기도 지역 외의 지역에서 발생하는 개발이익에 대하여는 2002. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지, 서울특별시·인천광역시·경기도 지역에서 발생하는 개발이익에 대하여는 2004. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 각각 인가등을 받은 사업은 개발부담금을 징수하지 아니한다”고 규정함으로써, 징수중지기간 중에 개발부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 인가등을 받은 자, 즉, 개발행위에 착수한 자를 보호하기 위하여 그 사업의 개발부담금의 부과개시시점인 인가등을 받은 날이 위
 기간에 해당하는 경우에는 개발부담금을 징수하지 않도록 하였습니다.
  ○ 그러나 구 「건축법」과 구 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」에 따른 건축물의 용도변경 절차를 살펴보면, 신고에 의한 용도변경은 용도변경의 신고를 한 후, 용도변경공사에 착수하여 그 공사를 완료한 때에 사용승인을 받음으로써 용도변경이 이루어지는데, 신청에 의한 용도변경은 건축물의 용도를 변경하기 위한 공사를 마친 후 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청하면, 그 신청에 따라 건축물대장의 기재내용을 변경함으로써 용도변경의 절차가 완료되는바, 용도변경으로 지목변경이 수반되는 사업에 대한 개발부담금의 부과개시시점 즉 “개발사업의 인가등을 받은 날”을 적용함에 있어서, 신고에 의한 용도변경은 신고를 하면 건축 허가를 받은 것으로 보게 되어 그 신고일이 개발부담금의 부과개시시점이라고 할 것이나, 신청에 의한 용도변경에 있어서는 건축주가 건축물의 용도를 변경하기 위한 공사를 자유롭게 할 수 있으므로 용도변경공사에 착수한 날 또는 용도변경공사에 착수하고 건축물대장 기재내용의 변경을 신청한 날로 보아야 하는지 아니면 건축물대장의 기재내용이 변경된 날로 보아야 하는지가 문제된다고 할 것입니다.
  ○ 건축물의 용도변경을 규정하고 있는 구 「건축법」 제14조에서는 하위 
시설군에서 상위 시설군으로의 용도변경은 신고에 의한 용도변경(제2항 본문)으로, 동일한 시설군 내에서의 용도변경, 또는 상위 시설군에서 하위 시설군으로의 용도변경 등 대통령령으로 정하는 용도변경은 신청에 의한 용도변경(제2항 단서 및 제4항 본문)으로 규정하고 있는데, 신고에 의한 용도변경은 변경공사를 완료한 후 사용검사를 받은 때에 사실상의 용도변경과 함께 지목변경이 이루어지고 건축물대장의 기재내용이 변경된 때에 공부상 용도변경이 이루어지게 되며, 신청에 의한 용도변경은 공사가 완료된 때 사실상의 용도변경과 함께 지목변경이 이루어지게 되고 건축물대장의 기재내용의 변경신청에 따라 건축물대장의 기재내용이 변경된 때에 공부상 용도변경이 이루어지게 되며, 각각 공부상 용도변경이 이루어진 후 「지적법」에 따라 공부상 지목변경이 이루어지게 됩니다.
  ○ 그런데, 구 「개발이익환수에 관한 법률」 제9조제2항 및 제4항, 같은 법 시행령 제7조제1항 및 별표 2 제9호에서는 지목변경이 수반되는 개발사업의 경우 인가등을 받은 날을 “건축허가일”로, 준공인가등을 받은 날을 건축물사용승인일로 각각 규정하고 있는바, 신청에 의한 용도변경은 건축주가 건축물의 용도를 변경하기 위한 공사를 착수함에 있어 아무런 제한이 없어, 신고에 의한 용도변경과 같이 건축허가일
로 볼 수 있는 인가등을 받은 날이 없다고 할 것이므로 용도변경공사에 착수한 날 또는 용도변경공사에 착수하고 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청한 날을 개발사업에 있어서의 인가등을 받은 날인 건축허가일로 보는 것이 합리적이라고 할 것입니다.
  ○ 또한, 징수중지기간 중에 건축 허가를 받거나, 건축 신고 또는 신고에 의한 용도변경은 허가를 받거나, 신고를 한 후에 징수중지기간 중에 건축행위, 용도변경공사 등의 개발행위를 완료하지 않는 것은 물론이고, 징수중지기간 이후에 개발행위에 착수하거나 개발사업을 완료해도 개발부담금이 부과되지 않는데 반하여, 신청에 의한 용도변경은 징수중지기간 중에 개발사업을 완료한 후 건축물대장의 기재내용이 변경되어야만 징수가 면제된다면, 건축 허가·신고 또는 신고에 의한 용도변경으로 지목의 변경이 수반되는 개발사업과 형평에 맞지 않게 되어 개발부담금의 징수특례 조항을 규정한 취지에도 반하게 됩니다.
  ○ 따라서 구 「개발이익환수에 관한 법률」 부칙 제2조에 따른 개발부담금의 징수중지기간 중에 구 「건축법」 제14조제2조 단서 및 제4항에 따라 건축물의 용도변경을 위한 용도변경공사에 착수하고 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청하였다면, 징수중지기간 중에 건축물대장의 기재내용이 변경되지 않았더라도 구 「개발이익환
수에 관한 법률」 부칙 제2조에 따라 개발부담금을 징수할 수 없다고 할 것입니다.