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1. 질의요지

구 「건축법」(2005. 11. 8. 법률 제7696호로 개정되어 2006. 5. 9. 시행되기 전의 것을 말함. 이하 같음) 제14조제2항 단서 및 제4항에 따른 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청해야 하는 건축물의 용도변경(이하 “신청에 의한 용도변경”이라 함)으로 구 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」(2005. 12. 30. 대통령령 제19239호로 개정된 것을 말함. 이하 같음) 제4조 및 별표 1 제9호에 따른 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업의 경우, 구 「개발이익환수에 관한 법률」(2005. 12. 7. 법률 제7709호로 개정되어 2006. 1. 1. 시행된 것을 말함. 이하 같음) 제3조제1항에 따라 개발부담금을 징수해야 하는지?

2. 회답

   구 「건축법」 제14조제2항 단서 및 제4항에 따른 신청에 의한 용도변경으로 지목변경이 수반되는 사업의 경우, 구 「개발이익환수에 관한 법률」 제3조제1항에 따라 개발부담금을 징수해야 합니다.

3. 이유

  ○ 구 「개발이익환수에 관한 법률」 제2조제1호에서 “개발이익”이란 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 “사업시행자”라 함) 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말하고, 같은 법 제2조제2호에서 “개발사업”은 국가등으로부터 인가등을 받아 시행하는 택지개발사업·공업단지조성사업 등 같은 법 제5조에 따른 사업을 말하며, 같은 법 제2조제4호에서 “개발부담금”이란 개발이익 중 같은 법에 따라 국가가 부과·징수하는 금액을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제3조에서 국가는 같은 법 제5조에 따른 개발부담금 부과대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 같은 법이 정하는 바에 따라 개발부담금으로 징수해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제9조에서는 개발부담금의 부과개시시점은 사업시행자가 국가등으로부터 개발사업의 인가등을 받은 날로 하고(제1항 각 호 외의 부분 중 본문), 개발부담금의 부과종료시점은 관계 법령에 따라 국가등으로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 하며(제3항 각 호 외의 부분 중 본문), 개발사업의 인가등을 받은 날과 준공인가등을 받은 날은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고(제2항 및 제4항),  구 「개발이익환수에
 관한 법률 시행령」 제7조제1항 및 별표 2 제9호에서는 같은 법 제5조제1항제10호의 지목변경이 수반되는 개발사업의 경우 인가등을 받은 날은 건축허가일로, 준공인가등을 받은 날은 건축물사용승인일로 각각 규정하고 있습니다.
  ○ 그리고 구 「개발이익환수에 관한 법률」 제5조제1항제10호에서는 개발부담금의 부과대상인 개발사업의 하나로 “지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업”을 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 개발사업의 범위 및 규모 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 구 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 제4조 및 별표 1 제9호(지목변경이 수반되는 개발사업)의 사업명란에서 개발부담금 부과대상 개발사업을 건설교통부령으로 정하는 건축물의 건축(구 「건축법」 제14조에 따른 용도변경을 포함함)으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업으로 규정하고 있고, 구 「개발이익환수에 관한 법률 시행규칙」(2005. 12. 30. 건설교통부령 제488호로 개정된 것을 말함. 이하 같음) 제3조의2제2항 및 별표 2 제1호에서는 구 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」 별표 1 제9호의 사업명란에서 “건설교통부령으로 정하는 건축물”은 개발사업의 용도로 건축하는 건축물을 말하는데, 그 개발사업에는
 구 「건축법 시행령」(2005. 6. 30. 대통령령 제18931호로 개정된 것을 말함) 별표 1에 따른 건축물 중 제1호의 단독주택(라목은 제외함), 제2호의 공동주택, 제3호의 제1종 근린생활시설(바목ㆍ사목ㆍ아목 및 자목은 제외함) 및 제4호의 제2종 근린생활시설(가목) 등의 건축물을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업(구 「건축법」 제14조에 따라 용도를 변경하는 경우를 포함함) 등을 규정하고 있습니다.
  ○ 한편, 구 「건축법」 제8조제1항에서는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제1항에서는 같은 법 제8조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축·개축 또는 재축 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 시장등에게 건설교통부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다고 규정하고 있으며, 같은 법 제29조제1항에서 시장등은 건축물의 소유·이용상태를 확인하거나 건축정책의 기초자료로 활용하기 위하여 사용승인서를 교부한 경우, 건축허가(신고)대상건축물 외의 건축물의 공사를 완료한 후 그 건축물에 대하여 기재의 요청이 있는 경우 등 각 호에 해당하는 경우에는 건축물대장에 건축물 및 그 대지에 관한 
현황을 기재하고 이를 보관해야 한다고 규정하고 있습니다.
  ○ 또한, 구 「건축법」 제14조제2항에서는 같은 법 제18조에 따라 사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하려는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 시장등에게 신고해야 하나, 다만, 같은 법 제14조제3항에 따른 동일한 시설군에 해당하는 건축물의 용도를 변경하는 경우 기타 대통령령이 정하는 경우에는 신고하지 아니하고 용도변경을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제14조제4항에서는 건축물의 용도를 변경하려는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 시장등에게 제29조에 의한 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청해야 하되, 다만, 제2항 본문에 의한 신고대상인 경우 기타 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며, 구 「건축물대장의 기재 및 관리 등에 관한 규칙」(2004. 11. 29. 건설교통부령 제411호로 개정된 것을 말함) 제7조에서는 건축물의 건축주 또는 소유자는 건축물대장의 기재사항 중 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 별지 제10호서식의 건축물표시 변경·정정신청서에 건축물현황도 등 각 호의 서류를 첨부하여 시장등에게 신청해야 하고, 시장등은 건축물표시 변경신청에 따라 건축물의 표시에 관한 사항을 변경하려는 때에는 신청내용이 건축물 및 대지의
 실제현황과 합치되는지의 여부를 대조·확인해야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제78조제1항 및 제79조제1호에서는 도시지역 안 또는 도시지역 밖에서 같은 법 제14조를 위반하여 건축물을 용도변경한 건축주 및 공사시공자를 징역형이나 벌금형에 처하도록 규정하고 있습니다.
  ○ 그리고, 지적법령에 따르면, 토지소유자는 건축물의 용도가 변경된 경우 등의 사유로 지목을 변경할 토지가 있는 때에는 지목변경사유를 기재한 신청서에 건축물의 용도가 변경되었음을 증명하는 서류의 사본 등의 서류를 첨부하여 소관청에 제출해야 하고(「지적법」 제21조, 같은 법 시행령 제16조, 같은 법 시행규칙 제25조), 위와 같은 지목변경 신청의무의 이행을 게을리 한 자에 대하여 10만원 이하의 과태료에 처하는데 그 과태료는 해당 소관청이 부과·징수하도록 규정하고 있습니다(같은 법 제53조, 같은 법 시행령 제59조의3).
  ○ 그런데, 건축물의 용도변경 절차를 살펴보면, 건축물의 용도를 변경하려는 건축행위를 하기 위한 절차와 용도가 변경된 건축물을 공부상 적법하게 사용하기 위한 승인절차로 구성되어 있는데, 구 「개발이익환수에 관한 법률」 제2조제2호의 “인가등”을 건축물의 용도를 변경하려는 건축행위를 하기 위한 절차만으로 국한하여 볼 것인지 또는 용도가 변경된
 건축물을 사용하기 위한 승인절차까지 포함하여 볼 것인지가 문제된다고 할 것입니다.
  ○ 구 「개발이익환수에 관한 법률」 제3조에 따라 개발이익을 징수하기 위해서는 국가등으로부터 인가, 허가, 면허 등을 받거나 신고를 하여 시행하는 같은 법 제5조의 개발부담금부과대상사업이어야 하는바, 위 규정에서의 “신고”는 법령상 용어를 달리하고 있더라도 어떠한 법률사실 또는 법률관계의 존부를 행정청에 통고하는 것으로서, 그것이 행정청에 제출되어 접수된 때 관계법령이 정하는 법적 효과가 발생하는 강학상 의미의 “신고”라고 할 것이므로 신청에 의한 용도변경으로 지목변경이 수반되는 사업은 같은 법 제2조제2호의 개발사업에 해당한다고 할 것입니다.
  ○ 또한, 구 「개발이익환수에 관한 법률」 상 개발부담금제도는 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상 토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 이를 일부 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도인바, 개발부담금의 부과대상은 지목변경이 수반되는 건축물의 용도변경행위가 아니라 해당 건축물의 용도변경으로 지목이 변경됨으로써 증가한 해당 토지 가액의 증가분, 즉 불로소득적인 개발이익인 것입니다(
대법원 1999. 12. 16. 선고 98두18619 전원합의체 판결).
  ○ 한편, 건축물의 용도변경이란 건축 허가·신고 및 사용승인을 받은 건축물을 전제로 하여 그 건축물의 기존의 용도를 버리고 새로운 용도로 변경하는 행위로, 기존 건축물의 외관을 변경시키지는 않으나, 실제로 새로운 용도의 건축물을 만든다는 점에서 신축과 유사한 효과를 갖게 되어 해당 건축물이 허가받은 당시의 요건들과 다른 추가적 허가요건이 필요하므로 용도변경을 허용하는 절차에서는 새로운 용도의 건축물을 건축하는 것과 같은 새로운 용도를 기준으로 허가요건을 심사하게 되므로 건축물의 용도변경 절차에는 용도변경공사를 하기 위한 절차와 용도가 변경된 건축물을 사용하기 위한 승인절차도 포함된다고 할 것입니다.
  ○ 먼저, 「건축법」에서 규정하고 있는 건축물의 용도변경의 연혁에 대하여 살펴보면, 과거의 「건축법」에서는 용도변경을 건축행위로 의제하여 허가를 받도록 하다가, 1997. 12. 13. 법률 제5450호로 개정된 「건축법」부터는 제14조에서 각 시설군 간의 용도변경은 허가를 받고, 건축기준을 달리하지 않는 경미한 용도변경은 신고를 하도록 규정하였고, 1999. 2. 8. 개정된 「건축법」부터는 제14조에서 건축물의 용도변경을 3종류로 나누어 신고해야 하는 용도변
경(제2항 본문. 이하 “신고에 의한 용도변경”이라 함), 신청에 의한 용도변경(제2항 단서 및 제4항 본문), 자유로운 용도변경(제4항 단서)으로 규정하였으며, 구 「건축법」 제14조에서는 용도변경을 1999. 2. 8. 개정된 「건축법」과 동일하게 3종류로 규정하고 있습니다.
  ○ 다음으로, 구 「건축법」에서 규정한 건축물의 용도변경 절차를 살펴보면, 같은 법 제14조제2항 본문에 따른 “신고에 의한 용도변경”에 있어서, 용도변경신고서에 용도를 변경하려는 층의 변경 전·후의 평면도와 용도변경에 따라 변경되는 내화·방화 등의 건축설비에 관한 사항을 표시한 도서를 첨부·제출하여 용도변경신고필증을 교부하면, 건축신고 등의 규정이 건축물의 용도변경에 관하여 준용되므로, 건축행위에 관한 같은 법의 개별규정에 따라 용도변경을 위한 변경공사를 시행한 후, 시장등에게 사용승인을 받으면, 시장등이 직권으로 건축물대장 기재사항을 변경함으로써 용도변경이 이루어지게 되는바, 이 경우는 용도변경공사를 하기 위한 절차와 용도가 변경된 건축물을 사용하기 위한 절차까지 모두 거쳐야 합니다.
  ○ 그러나, 구 「건축법」 제14조제2항 단서 및 제4항에 따른 신청에 의한 용도변경은, 먼저 용도변경을 위한 변경공사를 완료한 후, 건축물표시 변경·정정신청서에 건축
사 등이 작성한 건축물현황도와 건축물의 표시에 관한 사항이 변경되었음을 증명하는 서류를 첨부하여 시장등에게 제출하면, 시장등은 신청내용이 건축물 및 대지의 실제현황과 합치하는지를 대조·확인하고 건축물대장의 기재사항을 변경함으로써 용도변경이 이루어지게 되는데, 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청하더라도 건축물 및 대지의 실제현황이 건축법령에 부적합한 경우에는 수리되지 않으므로 위 신청에 따라 건축물대장의 기재내용이 변경되지 않으면, 해당 건축물은 공부상으로는 변경된 용도로 사용할 수 없어 결국, 그 건축물의 용도가 변경되었다고 볼 수 없는바, 이 경우에는 용도가 변경된 건축물을 사용하기 위한 절차를 거쳐야 합니다.
  ○ 따라서, 신고에 의한 용도변경과 신청에 의한 용도변경은 건축물의 용도변경공사를 하기 위하여 신고를 해야 하느냐, 또는 자유롭게 할 수 있느냐라는 측면에서는 구별되나, 용도가 변경된 건축물을 사용하기 위하여 사용승인신청 또는 건축물대장의 기재사항의 변경을 신청해야 하는 점에서는 동일하다고 할 것입니다.
  ○ 위와 같이 「건축법」 상 건축물의 용도변경을 허가, 신고 및 건축물대장의 기재사항의 변경신청 대상 등으로 구분한 것은 건축행위에 대한 규제의 필요성에 대한 시대적 상황을 고려하여 그 규제를 강화하거나 완화하였으나, 
용도가 변경된 건축물의 사용승인은 외형적으로 그 절차를 다르게 규정하고 있더라도 실제적으로 동일하게 유지하고 있는 점, 건축물대장의 기재사항의 변경행위는 단순히 건축물의 변경된 현황을 사후적으로 공부상으로 정리하는데 그치는 것이 아니라, 건축물의 소유권을 제대로 행사하기 위한 전제요건으로서 건축물 소유자의 실체적 권리관계에 밀접한 영향을 미치는 행정처분에 해당하는 점(대법원 2004. 4. 22. 선고 2003두9015 전원합의체 판결), 구 「건축법」 제14조제4항에서 “건축물의 용도를 변경하려는 자는 ··(중략) 건축물대장의 기재내용의 변경을 신청해야 한다”고 규정하고, 구 「건축법」 제78조 및 제79조제1호에서 구 「건축법」 제14조를 위반하여 건축물을 용도변경한 자를 처벌한다고 규정함으로써 건축물대장의 기재사항의 변경신청을 건축물의 사용승인과 같이 용도를 변경한 건축물을 사용하기 전의 규제방법으로 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 법문상 용어가 신고와 신청으로 되어 있어 그 용어가 서로 다르다는 이유만으로 개발부담금 부과대상이 되지 않는다고 해석하면, 실질적으로 같은 건축물의 용도변경이 개발부담금 부과대상인 경우와 아닌 경우도 생기게 되어 법 적용에 일관성을 잃게 될 우려도 있습니다.
  ○ 또한, 용도변경으로 지목변경이 수반되는