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1. 질의요지

산림청장은 소관 국유림 중 대부 중인 준보전국유림이 보전국유림의 구분기준에 해당하게 된 경우 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제16조제5항에 따라 해당 국유림을 보전국유림으로 재구분할 수 있는지?

※ 질의배경

  현재 목축용으로 민간에 대부 중인 준보전국유림의 편입에 관한 협의를 요청받은 산림청장은 해당 국유림의 위치, 면적 등을 고려할 때 보전국유림의 구분기준에 해당된다고 판단되자 대부 중인 준보전국유림을 보전국유림으로 재구분할 수 있는지에 대해 산림청 내부에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 대부 중인 준보전국유림을 보전국유림으로 재구분할 수 있습니다.

3. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라고 함) 제16조제5항에서는 준보전국유림이 보전국유림의 기준에 해당하는 경우에는 해당 국유림을 보전국유림으로 재구분할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 대부 중인 준보전국유림을 보전국유림으로 재구분하는 것을 제한하는 별도의 규정을 두고 있지 않으므로 준보전국유림이 보전국유림의 기준에 해당하는 경우에는 대부 여부와 관계없이 보전국유림으로 구분할 수 있다고 보는 것이 문언에 충실한 해석입니다.

  그리고 국유림법에 따르면 해당 법률은 국유림의 기능 증진과 효율적 관리를 통해 국가 경제 발전과 국민 복지증진에 이바지하는 것을 목적으로(제1조) 하고, 보전국유림은 대부ㆍ매각ㆍ교환 또는 양여하거나 사권을 설정하지 못하며(제17조), 준보전국유림이 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림ㆍ시험림, 「산림보호법」에 따른 산림보호구역, 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따른 자연휴양림 등으로 지정되면 별도의 재구분 절차를 거치지 않고 보전국유림으로 간주(제16조제2항)하는 등 준보전국유림에 비해 보전국유림에 대한 보전과 관리를 한층 강화하고 있는바, 이러한 관련 규정들 사이의 체계적인 관계를 고려해 보면 준보전국유림이 보전국유림의 기준에 해당하는 경우에는 해당 준보전국유림이 대부 중이더라도 이를 보전국유림으로 재구분할 수 있다고 보는 것이 국유림법의 입법 취지에 부합합니다. 

  아울러 국유림이 훼손되면 생태계 및 상수원 등을 보호하기 어렵고, 한번 훼손된 국유림을 원상으로 회복하기 위해서는 많은 시간과 노력이 필요하다는 점도 이 사안을 해석하는 데에 고려할 필요가 있습니다.

  한편 대부 중인 준보전국유림을 보전국유림으로 재구분하면 국유림법 제26조제1항에서 대부계약의 취소사유로 정하고 있지 않은 사유로 대부계약을 종료시키는 결과가 초래되므로 재구분할 수 없다는 의견이 있습니다.

  그러나 산림청장이 국유림을 대부하는 행위는 사경제 주체로서 하는 사법상의 법률행위인 계약이므로 대부계약이 성립할 수 있는 전제인 준보전국유림인 상태가 더 이상 유지되지 못하는 경우라면 이는 계약 성립의 기초가 된 사정이 변경된 것으로 볼 수 있고, 그로 인한 해당 대부계약을 취소할 수 있게 되는 등의 계약의 효력과 그 손해배상 문제 등은 별도로 논의할 사항이므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.













< 관계 법령 >

「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 
제16조(국유림의 구분) ① 산림청장은 소관 국유림을 다음 각 호의 기준에 따라 보전국유림과 준보전국유림으로 구분하고 이를 관리하여야 한다. 
  1. 보전국유림
    가. 산림경영임지의 확보, 임업기술개발 및 학술연구를 위하여 보존할 필요가 있는 국유림
    나. 사적(史蹟)ㆍ성지(城趾)ㆍ기념물ㆍ유형문화재 보호, 생태계보전 및 상수원보호 등 공익상 보존할 필요가 있는 국유림
    다. 그 밖에 국유림으로 보존할 필요가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 국유림
  2. 준보전국유림: 보전국유림 외의 국유림

구 「산림법」(2005. 8. 4. 법률 제7678호로 폐지되기 전의 것)
제71조 (국유림의 종류) ① 국유림은 다음과 같이 구분한다.
  1. 요존국유림 : 국토보존·산림경영·학술연구·임업기술개발과 사적·성지등 기념물 및 유형문화재의 보호 기타 공익상 국유로 보존할 필요가 있는 산림
  2. 불요존국유림 : 제1호 이외의 산림
  ② 산림청소관 국유림의 종류별 구분은 산림청장이 결정한다.

  ② 준보전국유림이 다음 각 호의 산림으로 지정되는 경우에는 이를 보전국유림으로 본다. 
  1. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따른 채종림(採種林) 및 시험림, 「산림보호법」 제7조에 따른 산림보호구역
  2. 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 의한 자연휴양림 및 「사방사업법」에 의한 사방지
  ③ 제1항제1호 및 제2항의 규정에 의한 보전국유림은 「국유재산법」 제6조제2항에 따른 행정재산으로 보고, 제1항제2호의 규정에 의한 준보전국유림은 「국유재산법」 제6조제3항에 따른 일반재산으로 본다.
  ④ (생  략)
  ⑤ 산림청장은 소관 국유림 중 준보전국유림이 제1항제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 국유림을 보전국유림으로 재구분할 수 있다. 
제17조(보전국유림의 처분금지) 보전국유림은 대부ㆍ매각ㆍ교환 또는 양여하거나 사권(私權)을 설정하지 못한다. 
제21조(국유림의 대부등) ① 산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있다. 다만, 보전국유림에 대한 사용허가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한하여 할 수 있다. 
  1. ∼ 10. (생  략)
  ②ㆍ③ (생  략)

「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」
제11조(국유림의 구분) ① 법 제16조제1항제1호 다목에서 “국유림으로 보전할 필요가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 국유림”이라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 국유림을 말한다. 
  1. 일단의 면적이 농림축산식품부령이 정하는 기준에 해당되는 국유림
  2. 도서지역에 있는 국유림. 다만, 읍·면 소재지가 있는 도서지역 내의 국유림으로서 보존할 가치가 없다고 인정되는 10만제곱미터 미만의 국유림을 제외한다.
  ② ∼ ⑤ (생  략)

「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행규칙」
제17조(국유림의 구분) 영 제11조제1항제1호에서 “농림축산식품부령이 정하는 기준”이란 다음 각 호와 같다. 
  1. 특별시ㆍ광역시(군 지역은 제외한다): 2만제곱미터 이상
  2. 제주특별자치도(동 지역만 해당한다)와 시(도농복합형태 시의 읍ㆍ면 지역은 제외한다): 5만제곱미터 이상
  3. 그 밖의 지역: 10만제곱미터 이상
  4. 대부되지 아니한 준보전국유림으로서 대부된 국유림과 서로 연접한 경우: 대부(종전의 「산림법」에 따라 대부된 조림용 대부지 또는 분수림 설정지를 포함한다)된 국유림과의 합산면적이 제1호부터 제3호까지의 기준에 해당하는 경우