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1. 질의요지

산업단지에 입주한 입주기업체가 「국유재산법」 제50조제2항에 따라 매각대금을 나누어 납부하는 방식으로 매입한 국유 토지를 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제34조제3항에 따라 「국유재산법」에도 불구하고 공장 등을 설치할 수 있는 “임대받은 토지”로 볼 수 있는지?

※ 질의배경

  광주광역시 광산구는 입주기업체가 「국유재산법」 제50조제2항에 따라 매각대금을 나누어 납부하는 방식으로 매입한 국유 토지를 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제34조제3항에 따른 “임대받은 토지”로 볼 수 있는지 여부를 산업통상자원부에 질의하였고, 산업통상자원부가 포함되지 않는다고 회신하자 이에 이견이 있어 법제처에 해석을 요청함.

2. 회답

  산업단지에 입주한 입주기업체가 「국유재산법」 제50조제2항에 따라 매각대금을 나누어 납부하는 방식으로 매입한 국유 토지를 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제34조제3항에 따라 「국유재산법」에도 불구하고 공장 등을 설치할 수 있는 “임대받은 토지”로 볼 수 있습니다.

3. 이유

  「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제2조제18호에서는 “입주기업체”란 산업단지에 입주하여 제조업, 지식산업 등을 운영하려는 자 중 대통령령으로 정하는 자격을 가진 자로서 같은 법 제38조제1항 또는 제3항에 따라 입주계약을 체결한 기업체를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제34조제1항에서는 산업통상자원부장관 또는 지방자치단체의 장은 산업단지에 있는 국유 또는 공유의 토지 또는 공장 및 건축물, 그 밖의 시설(국유인 경우에는 그 관리청으로부터 관리전환을 받거나 기획재정부장관의 관리ㆍ처분에 관한 지정을 받은 것만 해당함)을 대통령령으로 정하는 바에 따라 입주기업체 또는 지원기관에 매각하거나 임대할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따라 국유 또는 공유의 토지를 임대받은 입주기업체 또는 지원기관은 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 임대받은 토지 위에 공장 등을 설치할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  한편 「국유재산법」 제50조제2항에서는 일반재산의 매각대금을 한꺼번에 납부하도록 하는 것이 곤란하다고 인정되어 대통령령으로 정하는 경우에는 이자를 붙여 20년 이내에 걸쳐 나누어 내게 할 수 있다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 입주기업체가 「국유재산법」 제50조제2항에 따라 매각대금을 나누어 납부하는 방식으로 매입한 국유 토지를 산업집적법 제34조제3항에 따라 「국유재산법」에도 불구하고 공장 등을 설치할 수 있는 “임대받은 토지”로 볼 수 있는지에 관한 것입니다.

  먼저 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 하고 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정ㆍ개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적ㆍ논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 합니다(각주: 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 판결례 참조).

  그런데 산업집적법 제34조제1항 및 제2항에서 “매각”과 “임대”를 구분하여 규정하고 있는 것과 달리 같은 조 제3항에서는 국유 토지를 “임대”받은 입주기업체가 “임대”받은 토지 위에 공장 등을 설치할 수 있다고 규정하여 “임대”의 경우에 대해서만 규정하고 있고 “매각”의 경우에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않으므로 같은 조 제3항은 국유 토지를 “임대”받은 경우에 대해서만 적용되는 것으로 볼 여지가 있습니다.

  그러나 산업집적법 제34조제3항에서 “임대”의 경우에 대해서만 규정하고 “매각”의 경우에 대해서는 별도로 규정하지 않은 것은 국유 토지가 입주기업체에 매각되어 소유권 이전까지 완료된 경우 해당 토지는 더 이상 「국유재산법」의 적용 대상이 아니므로 “매각”의 경우에 대하여 국유재산에 건물 등을 축조하지 못하도록 하는 「국유재산법」 제18조에 대한 특례를 별도로 규정할 필요가 없기 때문인 것이지, 매각된 국유 토지에 대해서는 산업집적법 제34조제3항의 적용을 배제하여 공장 등의 설치를 허용하지 않으려는 것은 아닙니다.

  그렇다면 산업집적법 제34조제3항은 산업단지 안에 있는 국유 토지에 대한 정당한 사용ㆍ수익 권한을 확보한 입주기업체 등은 「국유재산법」 제18조에도 불구하고 해당 토지에 공장 등을 설치할 수 있도록 함으로써 산업의 집적(集積)을 활성화하려는 취지의 규정으로 보아야 할 것인바, 산업집적법 제34조제3항은 국유 토지를 “임대”하여 사용ㆍ수익 권한을 확보한 경우뿐만 아니라 국유 토지를 매각대금을 나누어 납부하는 방식으로 “매입”한 경우에도 동일하게 적용된다고 보는 것이 해당 규정의 취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.

  만약 산업집적법 제34조제3항을 국유의 토지를 “임대”받은 경우에만 적용된다고 본다면 일정기간 동안만 해당 토지를 사용ㆍ수익하고 임대계약 종료 후에는 원칙적으로 공장을 철거해야 하는 등 해당 토지에 대한 원상회복 의무를 가지는 임차인은 공장 등을 설치할 수 있는 반면, 국유 토지에 대한 소유권을 확보하여 공장을 설치함으로써 지속적으로 산업단지 내에서 공장을 운영하려는 매수인은 공장 등을 설치할 수 없어 형평에 반하는 결과가 초래됩니다.

  또한 위와 같이 볼 경우 국유 토지에 공장을 설치하기 위해서는 국유 토지를 먼저 임대하여 산업집적법 제34조제3항에 따라 공장을 설치한 후 다시 그 토지를 매입하거나 매각대금을 분할 납부하지 않고 일시에 지급하여 토지를 매입한 후 공장을 설치해야 할 것인데, 이는 매수인과 국가 모두에게 불필요한 절차를 거치도록 하는 것일 뿐만 아니라 공익상 필요(각주: 「국유재산법 시행령」 제55조제4항제2호가목 등 참조) 등이 있는 경우 매각대금을 분할 납부할 수 있도록 한 「국유재산법」 제50조제2항의 취지에도 부합하지 않습니다. 

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때 입주기업체가 「국유재산법」 제50조제2항에 따라 매각대금을 나누어 납부하는 방식으로 매입한 국유 토지를 산업집적법 제34조제3항에 따라 「국유재산법」에도 불구하고 공장 등을 설치할 수 있는 “임대받은 토지”로 볼 수 있습니다.