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1. 질의요지

「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따라 시설물을 용도변경하기 위해 과밀부담금을 납부한 시설물의 소유자가 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제3호에 따라 교통량 감축활동계획을 신고ㆍ이행하여 교통유발부담금을 면제받은 이후, 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따라 해당 시설물을 증축하기 위해 과밀부담금을 납부한 경우, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제2호에 따라 교통량 감축활동계획을 신고ㆍ이행하면 교통유발부담금을 면제받을 수 있는지?

※ 질의배경

  서울시는 용도변경으로 인하여 과밀부담금을 납부하고 교통유발부담금을 면제받은 자가 그 시설물을 증축함으로 인하여 다시 과밀부담금을 납부하게 된 경우, 교통유발부담금을 또 면제받을 수 있는지 국토교통부에 문의하였고, 교통유발부담금을 면제받을 수 있다는 회신을 받자, 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따라 시설물을 용도변경하기 위해 과밀부담금을 납부한 시설물의 소유자가 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제3호에 따라 교통량 감축활동계획을 신고ㆍ이행하여 교통유발부담금을 면제받은 이후, 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따라 해당 시설물을 증축하기 위해 과밀부담금을 납부한 경우, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제2호에 따라 교통량 감축활동계획을 신고ㆍ이행해도 교통유발부담금을 면제받을 수 없습니다.

3. 이유

  「도시교통정비 촉진법」 제36조제1항에서는 시장(특별시장·광역시장·특별자치시장 및 특별자치도지사를 포함하며, 이하 같음)은 도시교통정비지역에서 교통혼잡의 원인이 되는 시설물의 소유자로부터 매년 교통유발부담금을 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 교통유발부담금의 부과대상은 같은 법 제3조제1항제1호에 따른 도시교통정비지역에 있는 시설물로서 각 층 바닥면적을 합한 면적이 대통령령으로 정하는 규모 이상의 것으로 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제8항에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 공익상 불가피한 사유로 부담금 부과가 적절하지 않은 시설물로서 대통령령으로 정하는 시설물(제3호) 등에는 교통유발부담금을 부과하지 않는다고 규정하고 있습니다. 

  그리고, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항에서는 「수도권정비계획법」 제12조에 따라 과밀부담금이 납부된 시설물의 소유자로서 「도시교통정비 촉진법」 제38조제2호 및 같은 법 시행령 제24조제2항에 따른 1개 이상의 교통량 감축활동계획을 시장에게 신고한 후 그 계획을 이행한 자에게는 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항 각 호의 구분에 따른 기산일로부터 3년의 범위에서 교통량 감축활동계획을 이행한 기간의 부담금을 부과하지 않는다고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서는 증축된 시설물(증축으로 인하여 최초로 과밀부담금 부과대상 시설물이 된 경우만 해당함)의 경우 그 증축된 부분의 사용승인일을 그 기산일로, 같은 항 제2호에서는 용도변경된 시설물(용도변경으로 인하여 최초로 과밀부담금 부과대상 시설물이 된 경우만 해당함)의 경우 그 용도변경된 부분의 용도변경일(사용승인이 필요한 경우에는 그 용도변경된 부분의 사용승인일)을 그 기산일로 규정하고 있습니다.

  한편, 「수도권정비계획법」 제12조제1항에서는 과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 공공 청사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물을 건축(신축ㆍ증축 및 공공 청사가 아닌 시설을 공공 청사로 하는 용도변경, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도변경을 말함)하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따라 시설물을 용도변경하기 위해 과밀부담금을 납부한 시설물의 소유자가 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제3호에 따라 교통량 감축활동계획을 신고ㆍ이행하여 교통유발부담금을 면제받은 이후, 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따라 해당 시설물을 증축하기 위해 과밀부담금을 납부한 경우, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제2호에 따라 교통량 감축활동계획을 신고ㆍ이행하면 교통유발부담금을 면제받을 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제2호에서 “증축으로 인하여 최초로 과밀부담금 부과대상 시설물이 된 경우”란 이전에 신축·증축·용도변경 중 어떠한 사유로든 과밀부담금 부과대상이 된 적이 없는 시설물이 증축을 원인으로 하여 최초로 과밀부담금 부과대상이 된 경우를 말한다고 할 것인바, 용도변경으로 인하여 최초로 과밀부담금 부과대상 시설물이 된 이후 그 시설물을 증축하여 다시 과밀부담금 부과대상이 된 경우에는 해당 시설물은 이미 과밀부담금이 부과된 적이 있는 시설물로서 증축을 원인으로 하여 최초로 과밀부담금 부과대상 시설물이 된 것이 아니므로, 같은 호에 따른 시설물에 해당하지 않는다고 할 것입니다.  

  한편, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항은 교통량 감축활동을 유도하는 정책적 기능이 있고, 과밀부담금과 성격이 유사한 교통유발부담금을 면제함으로써 국민의 부담을 경감해주는 규정이므로(2006. 6. 29. 대통령령 제19575호로 일부개정되어 같은 날 시행된 「도시교통정비 촉진법 시행령」 개정이유 참조) 그 적용 범위를 축소하지 않는 방향으로 해석해야 한다는 점에 비추어 볼 때, 같은 항 제2호에서 “증축으로 인하여 최초로 과밀부담금 부과대상 시설물이 된 경우”란 “증축을 원인으로 하는 과밀부담금”이 최초로 부과된 경우를 의미하므로, 이전에 신축이나 용도변경으로 인해 과밀부담금이 부과된 적이 있었더라도 증축으로 인한 과밀부담금이 최초로 부과되었다면 교통유발부담금을 면제할 수 있다는 의견이 있을 수 있습니다. 

  그러나, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항은 교통유발부담금 부과대상 시설물의 소유자가 과밀부담금을 납부하고 교통량 감축활동계획을 이행한 경우 3년의 범위에서 그 계획을 이행한 기간에 대하여 예외적으로 교통유발부담금을 면제해주는 규정인바, 이러한 예외규정을 확대해서 적용하는 것은 바람직하지 않다고 할 것인데, 만약, 시설물의 신축이나 용도변경으로 인하여 과밀부담금이 부과된 적이 있었더라도 “증축을 원인으로 하는 과밀부담금”이 최초로 부과 및 납부된 경우 교통유발부담금을 면제해야 한다고 본다면, 이미 시설물의 신축 또는 용도변경으로 인하여 과밀부담금을 납부하고 3년의 범위에서 교통유발부담금을 면제받은 자가 증축을 통해 추가로 3년의 범위에서 교통유발부담금을 면제받게 되어 교통유발부담금 면제 기간이 지나치게 확대되는바, 이와 같이 해석하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다. 

  그리고, 과밀부담금과 교통유발부담금의 성격이 서로 유사한 측면이 있다고 하더라도, 과밀부담금은 인구집중유발시설이 수도권에 지나치게 집중되는 것을 방지할 목적으로 부과되는 것으로서(「수도권정비계획법」 제1조, 제12조제1항), 건축비의 100분의 5에서 100분의 10 사이의 금액으로 산정되는(「수도권정비계획법」 제14조제1항) 반면, 교통유발부담금은 교통편의의 증진을 위해 교통혼잡의 원인이 되는 시설물의 소유자에 대하여 부과되는 것으로서(「도시교통정비 촉진법」 제36조제1항), 시설물의 각 층 바닥면적의 합계에 단위부담금 및 교통유발계수를 곱하여 산정되는바(「도시교통정비 촉진법」 제37조제1항), 양자는 근거 법령과 부과 목적, 산정방식 등을 달리하는 별개의 제도라고 할 것이므로, 건축물의 신축, 증축 및 용도변경에 대하여 과밀부담금이 각 1회씩 납부되었다고 하여 반드시 교통유발부담금도 각각의 경우에 대하여 1회씩 면제되어야 한다고 볼 수는 없다고 할 것입니다. 

  또한, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항 각 호에서는 과밀부담금 부과의 원인이 되는 건축행위의 종류를 신축, 증축, 용도변경으로 나누어 각각 다른 호에서 독립적으로 규정하면서 교통유발부담금 면제기간의 기산일을 각각 다르게 정하고 있는바, 이러한 조문의 구조 및 체계에 비추어 볼 때, 해당 규정의 취지는 시설물이 신축, 증축, 용도변경된 경우를 별개로 보아 각각의 경우에 대하여 교통유발부담금을 각 1회씩 면제하도록 한 것이라는 의견이 있을 수 있습니다. 

  그러나, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항 각 호에서 과밀부담금이 부과된 시설물을 신축, 증축, 용도변경된 시설물로 나누어 각각 별개의 호에서 규정한 것은 과밀부담금의 부과 원인이 되는 건축행위의 종류와 무관하게 어떠한 사유로든 과밀부담금이 최초로 부과된 경우 그 1회에 한하여 교통유발부담금을 3년의 범위에서 면제하도록 하되, 건축행위의 종류별로 교통유발부담금의 면제기간을 언제부터로 할 것인지를 명확히 규정하기 위하여 그 기산일을 각 호로 분류하여 규정한 것인바, 과밀부담금의 부과 원인이 된 건축행위의 종류별로 각 1회씩 총 9년의 범위에서 교통유발부담금을 면제할 수 있다는 것으로 볼 수는 없다고 할 것입니다.   

  따라서, 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따라 시설물을 용도변경하기 위해 과밀부담금을 납부한 시설물의 소유자가 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제3호에 따라 교통량 감축활동계획을 신고ㆍ이행하여 교통유발부담금을 면제받은 이후, 「수도권정비계획법」 제12조제1항에 따라 해당 시설물을 증축하기 위해 과밀부담금을 납부한 경우, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제2호에 따라 교통량 감축활동계획을 신고ㆍ이행해도 교통유발부담금을 면제받을 수 있는 것은 아니라고 할 것입니다.

 ※ 법령정비 권고사항

○ 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제2호에서 “증축으로 인하여 최초로 과밀부담금 부과대상 시설물이 된 경우만 해당한다”의 의미가 문언상 모호한 측면이 있으므로, “증축으로 인하여 최초로 과밀부담금 부과대상 시설물이 된 경우만 해당하며, 신축이나 용도변경으로 인하여 과밀부담금이 부과된 적이 있는 시설물은 제외한다” 등으로 정비하여 교통유발부담금 면제대상 시설물의 범위를 명확하게 할 필요가 있습니다.
○ 이와 같은 취지로, 「도시교통정비 촉진법 시행령」 제17조제2항제3호를 “용도변경으로 인하여 최초로 과밀부담금 부과대상 시설물이 된 경우만 해당하며, 신축이나 증축으로 인하여 과밀부담금이 부과된 적이 있는 시설물은 제외한다” 등으로 정비할 필요가 있습니다.