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1. 질의요지

신·재생에너지설비의 설치를 위하여 산지전용허가신청을 한 산지에 대해 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 시행령」 제7조제1항제4호에 따른 문화재청장의 매장문화재 발굴조사 명령을 받아 그 발굴조사를 위하여 대체산림자원조성비를 납부하고 산지일시사용허가를 받은 산지전용허가 신청자가 매장문화재 발굴조사를 마치고 산지일시사용허가 기간이 만료된 후에 산지일시사용허가에 따른 산지복구의무를 면제받으면서 당초 신청에 따른 신·재생에너지설비 설치를 위한 산지전용허가를 받은 경우가 대체산림자원조성비 환급사유인 「산지관리법 시행령」 제25조의2제6항제3호의 “산지전용허가 또는 산지일시사용허가 기간 중에 해당 용도로의 사용이 확정되는 경우”에 해당하는지?

※ 질의배경

  신·재생에너지설비를 설치하기 위한 산지전용허가 절차를 진행하던 중에 문화재청장의 명령에 따라 매장문화재 발굴조사를 하게 되어 대체산림자원조성비를 납부하고 산지일시사용허가를 받은 경우는 당초 신청에 따른 산지전용허가가 산지일시사용허가 기간 만료 후에 이루어졌다고 하더라도 대체산림자원조성비를 환급해야 하는 경우에 해당한다는 민원인의 주장을 접한 청주시가 환급사유에 해당하는지 여부에 대해 산림청에 질의하자, 산림청 내부에서 해석상 논란이 있어 법령해석을 요청한 사안임.

2. 회답

  신·재생에너지설비의 설치를 위하여 산지전용허가신청을 한 산지에 대해 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 시행령」 제7조제1항제4호에 따른 문화재청장의 매장문화재 발굴조사 명령을 받아 그 발굴조사를 위하여 대체산림자원조성비를 납부하고 산지일시사용허가를 받은 산지전용허가 신청자가 매장문화재 발굴조사를 마치고 산지일시사용허가 기간이 만료된 후에 산지일시사용허가에 따른 산지복구의무를 면제받으면서 당초 신청에 따른 신·재생에너지설비 설치를 위한 산지전용허가를 받은 경우는 대체산림자원조성비 환급사유인 「산지관리법 시행령」 제25조의2제6항제3호의 “산지전용허가 또는 산지일시사용허가 기간 중에 해당 용도로의 사용이 확정되는 경우”에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  「산지관리법」 제19조제1항에서는 산지전용허가를 받으려는 자(제1호), 산지일시사용허가를 받으려는 자(「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업을 하려는 자는 제외하며, 이하 같음, 제2호) 등은 산지전용과 산지일시사용에 따른 대체산림자원 조성에 드는 비용(이하 “대체산림자원조성비”라 함)을 미리 내야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제19조의2제8호에서는 산림청장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “산림청장등”이라 함)은 대체산림자원조성비를 낸 자가 대체산림자원조성비를 낸 후 그 부과의 정정 등 대통령령으로 정하는 사유가 발생한 경우에는 대체산림자원조성비의 전부 또는 일부를 환급해야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제25조의2제6항제3호에서는 대통령령으로 정하는 사유의 하나로 「산지관리법」 제42조에 따라 복구준공검사를 하기 전에 같은 법 또는 다른 법률에 따라 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우[법 제14조 또는 제15조의2제1항에 따른 산지전용허가 또는 산지일시사용허가(이하 “산지전용허가등”이라 함) 기간 중에 해당 용도로의 사용이 확정되는 경우에 한정함]를 규정하고 있습니다.

  한편, 「산지관리법」 제19조제5항제2호에서는 산림청장등은 대통령령으로 정하는 중요 산업시설을 설치하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우에는 대체산림자원조성비를 감면할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제23조제2항 및 별표 5 제2호라목에서는 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제2호에 따른 신·재생에너지설비(이하 “신·재생에너지설비”라 함)에 대한 대체산림자원조성비는 100퍼센트 감면하도록 규정하고 있는바,

  이 사안은 신·재생에너지설비의 설치를 위하여 산지전용허가신청을 한 산지에 대해 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률 시행령」(이하 “매장문화재보호법 시행령”이라 함) 제7조제1항제4호에 따른 문화재청장의 매장문화재 발굴조사 명령을 받아 그 발굴조사를 위하여 대체산림자원조성비를 납부하고 산지일시사용허가를 받은 산지전용허가 신청자가 매장문화재 발굴조사를 마치고 산지일시사용허가 기간이 만료된 후에 산지일시사용허가에 따른 산지복구의무를 면제받으면서 당초 신청에 따른 신·재생에너지설비 설치를 위한 산지전용허가를 받은 경우가 대체산림자원조성비 환급사유인 「산지관리법 시행령」 제25조의2제6항제3호에 따른 “산지전용허가등의 기간 중에 해당 용도로의 사용이 확정되는 경우”에 해당하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 「산지관리법 시행령」 제25조의2제6항제3호에서는 복구준공검사를 하기 전에 “산지전용허가등의 기간 중에” 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정된 경우에 한정하여 대체산림자원조성비를 환급할 수 있다고 규정하고 있는바, 산지전용허가등에 따른 복구준공검사를 하기 전에 감면되는 용도로의 사용이 확정되기만 하면 충분한 것이 아니라 “산지전용허가등의 기간 중”에 감면되는 용도로의 사용이 확정되는 경우여야 한다는 것이 문언상 명백하므로, 이 사안의 경우에는 매장문화재 발굴조사를 완료하였다는 것이 “「산지관리법」” 또는 “다른 법률”에 따라 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정되는 경우인지를 검토해야 할 것입니다. 

  그런데, 「산지관리법」에서는 원칙적으로 산지전용허가등을 받으려는 자는 대체산림자원조성비를 납부하도록 규정하면서 예외적으로 같은 법 제19조제5항 제1호부터 제3호까지에 해당하는 경우에 한정하여 대체산림자원조성비를 감면할 수 있도록 규정하고 있으므로, 같은 법에 따라 감면되는 용도로의 사용이 확정되는 경우는 같은 법 제19조제5항 제1호부터 제3호까지의 규정에 해당하는 용도로 사용하기 위하여 산지전용허가등을 받은 경우를 의미한다고 보아야 할 것입니다. 

  그리고, 다른 법률에 따라 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정되는 경우는 「산지관리법」에 따른 경우에 준하는 것으로 해석하는 것이 합리적이므로, 다른 법률에서 산지를 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로 사용하는 것에 대해 별도로 명문의 규정을 두거나(법제처 2014. 6. 17. 회신 14-0177 해석례 참조), 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 산지전용허가등을 의제하는 규정을 둔 경우 등에 해당할 때 다른 법률에 따라 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정되는 경우라고 볼 수 있을 것입니다. 

  그런데, 「매장문화재 보호 및 조사에 관한 법률」(이하 “매장문화재보호법”이라 함)에서는 매장문화재 발굴조사를 마치는 경우 「산지관리법」상의 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정되는지 여부에 대하여 별도의 규정을 두지 않고 있고, 「산지관리법」에서도 매장문화재 발굴조사를 위한 산지일시사용허가를 받고 그 발굴조사를 마친 경우에 대해 해당 산지를 대체산림자원조성비가 감면되는 다른 용도로 사용할 수 있는지에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않으므로, 매장문화재 발굴 조사를 완료하였다는 것만으로는 「산지관리법」 또는 다른 법률에 따라 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용이 확정되는 경우라고 보기 어렵습니다. 

  한편, 「산지관리법 시행령」 별표 5 비고 제7호에서는 매장문화재보호법에 따른 매장문화재의 발굴 및 조사를 한 후 목적사업을 위하여 산지전용허가등을 받은 경우에는 그 매장문화재의 발굴 및 조사를 위하여 이미 납부한 대체산림자원조성비를 감면한다고 규정하고 있고, 대체산림자원조성비가 감면되는 용도로의 사용을 위한 산지전용허가 신청이 매장문화재 발굴조사를 위한 산지일시사용허가 전에 이루어진 경우는 달리 봐야 하므로, 이 사안의 경우 이미 납부한 대체산림자원조성비를 환급할 수 있다는 주장이 있을 수 있습니다.

  그러나, ① 「산지관리법 시행령」 별표 5 비고 제7호는 산지전용허가등을 하기 위한 대체산림자원조성비를 산정할 때 그 이전에 매장문화재 발굴조사를 위해 이미 납부한 대체산림자원조성비를 공제하여 이중 납부를 방지하려는 취지의 규정으로서 그 적용대상이 대체산림자원조성비 환급 규정과 다른 점, ② 감면되는 용도로 사용하기 위하여 산지전용허가등의 신청을 하였더라도 반드시 그 산지전용ㆍ산지일시사용이 허가된다고 단정하기 어려운 점, ③ 「산지관리법」에서는 산지전용허가등을 받지 않고 산지전용ㆍ산지일시사용을 하는 경우를 형사처벌의 대상으로 규정하는 등 허가를 받지 않은 상태에서 산지를 전용ㆍ사용하는 것을 엄격하게 금지하고 있으므로 산지전용허가의 신청만으로는 그 감면되는 용도로의 사용이 불가능한 점, ④ 대체산림자원조성비는 각종 개발사업 시행 등으로 산지를 전용함에 따라 수원함양, 대기정화, 토사유출의 방지, 온실가스의 흡수 등 산지가 가지는 본연의 가치가 훼손되는 것을 보전하기 위하여 그 원인자에게 부담하게 하는 부담금으로서(법제처 2010. 6. 14. 회신 10-0161 회신례 참조), 이러한 부담금에 관한 해석은 특별한 사정이 없는 한 엄격히 해석해야 한다는 점 등을 고려할 때 그와 같은 주장은 타당하지 않다고 할 것입니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 신·재생에너지설비의 설치를 위하여 산지전용허가신청을 한 산지에 대해 매장문화재보호법 시행령 제7조제1항제4호에 따른 문화재청장의 매장문화재 발굴조사 명령을 받아 그 발굴조사를 위하여 대체산림자원조성비를 납부하고 산지일시사용허가를 받은 산지전용허가 신청자가 매장문화재 발굴조사를 마치고 산지일시사용허가 기간이 만료된 후에 산지일시사용허가에 따른 산지복구의무를 면제받으면서 당초 신청에 따른 신·재생에너지설비 설치를 위한 산지전용허가를 받은 경우는 대체산림자원조성비 환급사유인 「산지관리법 시행령」 제25조의2제6항제3호에 따른 “산지전용허가등의 기간 중에 해당 용도로의 사용이 확정되는 경우”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.