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1. 질의요지

「도시 및 주거환경정비법」 제4조의3제4항제2호, 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」 제4조의3제3항제4호 및 같은 조 제9항에 따라 토지등소유자가 정비구역 지정 해제에 대하여 동의한 후 그 해제 요청이 있기 전에 제3자에게 토지 등을 양도한 경우, 종전 토지등소유자의 정비구역 지정 해제에 대한 동의를 새로운 토지등소유자의 동의로 볼 수 있는지?

※ 질의배경

○ 서울특별시 A 주택재개발정비구역 토지등소유자들은 전체 토지등소유자 중 일부의 동의서를 첨부하여 정비구역 지정 해제 요청을 하였으나, 검토 결과 동의자 중 10명이 정비구역 지정 해제 요청 전에 해당 토지 등을 제3자에게 이전한 사실이 확인됨.
○ 서울특별시는 이 경우 종전 토지등소유자의 동의를 새로운 토지등소유자의 동의로 볼 수 있는지 국토교통부에 질의하였고, 새로운 토지등소유자의 동의로 볼 수 있다는 회신을 받자, 이에 이견이 있어 법제처에 법령 해석을 요청함.

2. 회답

  「도시 및 주거환경정비법」 제4조의3제4항제2호, 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」 제4조의3제3항제4호 및 같은 조 제9항에 따라 토지등소유자가 정비구역 지정 해제에 대하여 동의한 후 그 해제 요청이 있기 전에 제3자에게 토지 등을 양도한 경우, 종전 토지등소유자의 정비구역 지정 해제에 대한 동의를 새로운 토지등소유자의 동의로 볼 수는 없습니다.

3. 이유

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제4조의3제4항 각 호 외의 부분 및 제2호에서는 특별시장, 광역시장, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장 또는 군수는 정비예정구역 또는 정비구역(이하 “정비구역등”이라 함)의 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우에는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 정비구역등의 지정을 해제할 수 있고, 이 경우 구체적인 기준 등에 필요한 사항은 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도 또는 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 조례(이하 “시ㆍ도조례”라 함)로 정한다고 규정하고 있습니다.

  그리고, 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」(이하 “서울시 도시정비조례”라 함) 제4조의3제3항제4호에서는 도시정비법 제4조의3제4항제2호에 따른 “정비구역등의 추진상황으로 보아 지정목적을 달성할 수 없다고 인정하는 경우”의 하나로, ① 추진위원회가 추진위원회 승인일부터 3년이 되는 날까지 적법한 조합 설립인가를 신청을 하지 않는 경우 등 같은 항 제3호 각 목의 어느 하나에 해당하고, ② 해당 구역의 토지등소유자(정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말하며, 이하 같음) 3분의 1 이상이 해제 요청하는 경우로서, ③ 같은 조 제6항에 따라 의견을 조사하여 사업찬성자가 100분의 50 미만인 경우를 규정하고 있으며, 같은 조 제9항에서는 같은 조 제3항제4호에 따른 정비구역등의 지정을 해제 요청할 때에는 같은 조례 별지 제9호서식의 정비구역등의 해제 요청서에 같은 조례 별지 제10호서식의 해제 동의서를 첨부하여 구청장에게 제출해야 한다고 규정하고 있습니다.

  또한, 도시정비법 제10조에서는 사업시행자와 정비사업과 관련하여 권리를 갖는 자(이하 “권리자”라 함)의 변동이 있은 때에는 종전의 사업시행자와 권리자의 권리ㆍ의무는 새로이 사업시행자와 권리자로 된 자가 이를 승계한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 도시정비법 제4조의3제4항제2호, 서울시 도시정비조례 제4조의3제3항제4호 및 같은 조 제9항에 따라 토지등소유자가 정비구역 지정 해제에 대하여 동의한 후 그 해제 요청이 있기 전에 제3자에게 토지 등을 양도한 경우, 종전 토지등소유자의 정비구역 지정 해제에 대한 동의를 새로운 토지등소유자의 동의로 볼 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.  

  먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확하다면 다른 해석 방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 종전 토지등소유자가 정비구역 지정 해제에 대해 한 동의는 그 자체가 권리·의무에 해당하거나 권리·의무를 수반하는 것은 아니고 단순한 사실행위에 불과하다고 할 것인바, 도시정비법 제10조에 따라 새로운 토지등소유자에게 승계되는 종전 토지등소유자의 권리·의무의 범위에 “동의”가 포함된다는 보기는 어려우므로, 종전 토지등소유자가 정비구역 지정 해제에 대하여 동의했다고 하더라도 그 동의를 새로운 토지등소유자의 동의로 볼 수는 없다고 할 것입니다.  

  그리고, 서울시 도시정비조례 제4조의3제6항 및 제7항, 「도시 및 도시환경정비법 시행령」(이하 “도시정비법 시행령”이라 함) 제28조제5항제1호에서는 토지등소유자의 동의의 철회 또는 반대의사의 표시는 해당 동의에 따른 인·허가 등을 신청하기 전까지 할 수 있도록 규정하여 인·허가 등의 신청 시를 기준으로 동의 여부를 결정하도록 하고 있으므로, 정비구역 지정 해제에 대한 동의의 정족수를 판단하는 시점은 그 동의에 따른 정비구역 지정 해제 요청이 이루어진 시점이라고 할 것인데(대법원 2014. 4. 24. 선고 2012두21437 판결례 참조), 정비구역 지정 해제에 대한 동의 후 그 요청이 이루어지기 전에 토지등소유자가 변경된 경우에는 정비구역 지정 해제 요청 시점에서 종전의 토지등소유자는 더 이상 토지등소유자가 아닌바, 그의 동의는 정비구역 지정 해제와 관련하여 자격 없는 자의 동의가 된다고 할 것이므로, 해당 토지 등에 대해서는 새로운 토지등소유자의 동의를 받아야 한다고 할 것입니다(법제처 2009. 11. 9. 회신 09-0314 해석례 참조). 

  한편, 도시정비법 시행령 제28조제1항제3호에서는 추진위원회 또는 조합의 설립에 동의한 자로부터 토지 등을 취득한 자는 추진위원회 또는 조합의 설립에 동의한 것으로 본다고 규정하고 있는데, 이는 도시정비법 제10조에 따라 종전 권리자로부터 새로운 권리자에게 승계되는 권리·의무의 범위에 종전 권리자의 동의가 포함됨을 확인한 것이라는 의견이 있을 수 있습니다.

  그러나, 정비사업의 시행 절차인 조합 설립에 관한 규정과 정비사업의 중단 절차인 정비구역 지정 해제에 관한 규정은 서로 다른 상황에 대한 규정이므로 각각 달리 보아야 할 것이고(법제처 2016. 11. 22. 회신 16-0419 해석례 참조), 도시정비법령에는 정비사업의 진행 또는 중단 과정에서 조합원 또는 토지등소유자의 동의를 요하는 규정이 다수 존재함에도 그 중 추진위원회 또는 조합 설립에 관해서만 동의가 승계된다는 취지의 규정을 둔 점에 비추어 볼 때, 추진위원회 또는 조합설립의 동의 외에 다른 사항에 대한 동의는 새로운 권리자에게 승계되지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.

  따라서, 도시정비법 제4조의3제4항제2호, 서울시 도시정비조례 제4조의3제3항제4호 및 같은 조 제9항에 따라 토지등소유자가 정비구역 지정 해제에 대하여 동의한 후 그 해제 요청이 있기 전에 제3자에게 토지 등을 양도한 경우, 종전 토지등소유자의 정비구역 지정 해제에 대한 동의를 새로운 토지등소유자의 동의로 볼 수는 없다고 할 것입니다.