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1. 질의요지

「국유재산법」 제27조에 따른 행정재산 처분의 제한 규정 및 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제17조에 따른 보전국유림의 처분금지 규정에도 불구하고 보전국유림 내에서 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제11조제1항에 따라 산림청장과 국유림을 보호하기 위한 협약(이하 “국유림 보호협약”이라 함)을 체결하고 같은 법 시행규칙 제9조제2항에 따른 보호활동을 한 자에게 해당 보전국유림에서 생산된 임산물(각주: 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행규칙」 제9조제3항 각 호에 해당하는 임산물을 말하며 이하 같음.)을 무상으로 양여할 수 있는지?

※ 질의배경

  보전국유림의 경우에 국유림 보호협약을 체결하고 보호활동을 한 자에 대하여 임산물을 무상으로 양여할 수 있는지 여부에 대하여 이 사안과 관련된 민원인이 산림청에 질의하였고 산림청에서 무상 양여가 가능하다고 답변하자 이에 이견이 있어 산림청을 통해 법제처에 법령해석을 요청하였음.

2. 회답

  이 사안의 경우 보전국유림에서 생산된 임산물을 무상으로 양여할 수 있습니다.

3. 이유

  「국유재산법」 제4조에서는 국유재산의 관리와 처분에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「국유재산법」에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있는바, 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함)은 산림환경보전 등 공익기능증진을 위한 별도의 국유림 정책이 필요하다는 점을 고려하여 국유림만의 독자적인 정책을 수행하기 위한 목적으로 제정된 점과 국유림법에서는 국유림과 국유림에서 생산되는 임산물(이하 “국유임산물”이라 함)의 관리 및 매각ㆍ양여 등의 처분에 대하여 별도로 규정(각주: 국유림법 제3장(제16조 ~ 제30조) 참조)하여 「국유재산법」에 따른 일반적인 국유재산과 달리 취급하고 있는 점 등을 고려하면 국유림법은 국유림의 매각ㆍ양여 등 국유림과 국유임산물 관리 및 처분에 관하여 「국유재산법」에 대한 특칙으로서 「국유재산법」보다 우선하여 적용되는 것으로 볼 수 있습니다.(각주: 법제처 2018. 11. 8. 회신 18-0450 해석례, 법제처 2016. 10. 10. 회신 16-0361 해석례 등 참조)

  그리고 국유림법 제16조제1항에서는 국유림을 보전국유림(제1호)과 준보전국유림(제2호)으로 구분하여 규정하면서 국유림법상 보전국유림만을 별도로 구분하여 적용할 필요가 있는 경우에는 “보전국유림” 또는 “행정재산에 해당하는 국유림”이라는 용어를 사용(각주: 국유림법 제4조, 제17조, 제21조 등 참조)하고 있고, 준보전국유림만을 별도로 구분하여 적용할 필요가 있는 경우에는 “준보전국유림”이라는 용어를 사용(각주: 국유림법 제20조, 제21조 등 참조)하여 각 국유림의 종류별로 적용 범위를 구분하고 있으며, 보전국유림과 준보전국유림 모두에 적용할 필요가 있는 경우에는 “국유림”이라는 용어를 사용하고 있습니다.

  그런데 국유림법 제11조제1항에서는 산림청장은 “국유림”의 보호를 위하여 필요한 때에는 대통령령으로 정하는 단체와 “국유림”을 보호하기 위한 협약을 체결하고 보호활동을 하게 할 수 있다고 규정하면서 이 경우 해당 국유임산물의 전부 또는 일부를 무상으로 양여할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 보전국유림을 해당 규정의 적용 대상에서 제외하는 별도의 규정을 두고 있지 않은바, 산림청장과 보전국유림에 대한 국유림 보호협약을 체결하고 국유림 보호활동을 한 자에 대해 해당 보전국유림에서 생산되는 임산물을 무상으로 양여할 수 있음은 국유림법 제11조제1항의 문언상 명백합니다.

  또한 국유림법 제11조제1항의 입법 취지는 국유림의 보호를 위하여는 현지 주민 등의 협조가 절대적으로 필요하므로 “국유림” 주변에 거주하는 현지 주민 등으로 하여금 “국유림”의 보호활동을 하도록 하고 그에 대한 대가로 해당 국유임산물을 무상으로 이용할 수 있도록 하기 위한 것으로,(각주: 2005. 1. 11. 의안번호 제171272호로 발의된 국유림법 제정법률안 국회 농림해양수산위원회 심사보고서 참조) 보전국유림의 경우에만 국유림 보호를 위한 현지 주민 등의 협조가 필요하지 않은 것으로 보아 국유림 보호협약의 대상에서 제외하거나 보전국유림에서 보호활동을 한 자에 대해서만 국유림 보호활동의 대가인 임산물의 무상 양여의 대상에서 원천적으로 배제하려는 입법 의도가 있었다고 보기도 어렵습니다.

  아울러 국유림법에서는 국유림 자체의 처분에 대해서는 보전국유림의 경우와 준보전국유림의 경우를 각각 구분하여 보전국유림에 대해서는 매각 등의 처분을 금지하고(제17조) 준보전국유림에 대해서는 일정한 경우 매각 등의 처분이 가능하도록 규정(제20조)하고 있으나, 국유임산물에 대해서는 보전국유림에서 생산되는 임산물인지 또는 준보전국유림에서 생산되는 임산물인지 구분 없이 매각 및 무상 양여를 할 수 있도록 규정(제27조제1항 및 제29조제1항)하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.
<관계 법령>
「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 
 제11조(국유림의 보호협약) ① 산림청장은 국유림의 보호를 위하여 필요한 때에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 현지에 소재한 「산림조합법」에 따른 산림조합(이하 "산림조합"이라 한다), 해당 지역 주민들, 학교 또는 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」 제18조제1항에 따른 임업기능인으로 구성된 단체로서 대통령령으로 정하는 단체와 국유림을 보호하기 위한 협약(이하 "보호협약"이라 한다)을 체결하고 이들에게 일정한 구역을 정하여 산불방지ㆍ도벌방지 등 농림축산식품부령으로 정하는 보호활동을 하게 할 수 있다. 이 경우 해당 국유림에서 생산되는 임산물의 전부 또는 일부를 무상으로 양여할 수 있다.
  ② ∼ ③ (생  략) 
 제16조(국유림의 구분) ① 산림청장은 소관 국유림을 다음 각 호의 기준에 따라 보전국유림과 준보전국유림으로 구분하고 이를 관리하여야 한다.
   1.보전국유림
    가. 산림경영임지의 확보, 임업기술개발 및 학술연구를 위하여 보존할 필요가 있는 국유림
    나. 사적(史蹟)ㆍ성지(城趾)ㆍ기념물ㆍ유형문화재 보호, 생태계보전 및 상수원보호 등 공익상 보존할 필요가 있는 국유림
    다. 그 밖에 국유림으로 보존할 필요가 있는 것으로서 대통령령이 정하는 국유림
   2. 준보전국유림: 보전국유림 외의 국유림
  ② (생  략)
  ③ 제1항제1호 및 제2항의 규정에 의한 보전국유림은 「국유재산법」 제6조제2항에 따른 행정재산으로 보고, 제1항제2호의 규정에 의한 준보전국유림은 「국유재산법」 제6조제3항에 따른 일반재산으로 본다.
  ④ ∼ ⑤ (생  략)
 제17조(보전국유림의 처분금지) 보전국유림은 대부ㆍ매각ㆍ교환 또는 양여하거나 사권(私權)을 설정하지 못한다. 
 제20조(준보전국유림의 매각 및 교환) ① 산림청장은 준보전국유림이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 매각 또는 교환할 수 있다. 다만, 제2호의2 및 제2호의3 본문의 경우에는 교환만 할 수 있다.
   1.「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 공익사업 그 밖에 다른 법률의 규정에 의한 사업에 사용하게 되어 매각 또는 교환이 필요한 경우
   2. 지방자치단체가 공용 또는 공공용사업에 사용하기 위하여 매각 또는 교환을 요청한 경우
   2의2. 제16조제4항제10호 또는 제11호에 해당하여 준보전국유림으로 재구분된 경우
   2의3. 제21조제1항에 따라 5만제곱미터 이내의 면적으로 대부를 받은 자가 5년 이상 사용하고 있는 국유림을 공유림등과 교환하려는 경우. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공유림등과 교환할 수 없다.
    가. 제26조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우
    나. 그 밖에 다른 법률에서 매각 등을 금지하거나 제한하는 등 국유림의 효율적인 경영 및 관리에 지장이 있다고 인정되는 경우로서 농림축산식품부령으로 정하는 경우
   3. 그 밖에 국유림의 확대 및 집단화 등 국유림의 효율적 경영관리를 위하여 매각 또는 교환이 필요하다고 인정되는 경우
  ② ∼ ③ (생  략)
 제21조(국유림의 대부등) ① 산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있다. 다만, 보전국유림에 대한 사용허가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 할 수 있다.
   1. ∼ 4. (생  략)
   5. 국유림에서 생산되는 임산물(이하 "국유임산물"이라 한다)의 매수자가 그 국유임산물을 채취ㆍ가공 또는 운반하는 시설용으로 사용하고자 하는 경우
   7. ∼ 10. (생  략)
  ② ∼ ③ (생  략)
 제27조(국유임산물의 매각) ① 산림청장은 국유임산물을 경쟁입찰에 의하여 매각하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 수의계약의 방법으로 매각할 수 있다.
   1. 공용ㆍ공공용 또는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업을 위하여 필요할 경우
   2. 대통령령이 정하는 바에 따라 특별한 연고가 있는 국유임산물을 그 연고자에게 매각하는 경우
   3. 국내 목재산업의 육성을 위하여 산림청장이 목재의 용도 및 매수인의 자격을 지정하여 매각하는 경우
   4. 경쟁입찰에 의할 경우 국유림의 효율적 경영을 현저히 저해할 우려가 있다고 인정되어 산림청장이 정하는 자격을 가진 자에게 매각하는 경우
   5. 국유임산물의 매수인에게 그 임산물의 반출 등을 위하여 필요한 임산물을 매각하는 경우
   6. 수출산업을 위한 원자재로 사용하고자 주무관청의 추천을 받은 자에게 매각하는 경우
   7. 산림조합ㆍ산림조합중앙회에 매각하는 경우
   8. 그 밖에 목재의 원활한 수급을 위하여 매각이 불가피한 경우로서 대통령령이 정하는 경우
  ② (생  략)
 제29조(국유임산물의 무상양여) ① 산림청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국유임산물을 무상으로 양여할 수 있다.
   1. 재해예방 및 복구 등을 위한 자재의 공급
   2. 재해를 입은 자에게 재해복구에 필요한 건축자재 또는 임산연료(林産燃料)의 공급
   3. 용재(用材)가치가 없는 숲가꾸기 산물을 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」에 따른 농업인 등과 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」에 따른 어업인 등 농림축산식품부령으로 정하는 자에게 연료용 등 자가소비용으로 공급하려는 경우
  ② 제1항의 규정에 의한 국유임산물의 무상양여의 방법, 절차 그 밖에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다. 

「국유재산법」
 제4조(다른 법률과의 관계) 국유재산의 관리와 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. 다만, 다른 법률의 규정이 제2장에 저촉되는 경우에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.  
 제5조(국유재산의 범위) ① 국유재산의 범위는 다음 각 호와 같다.
   1. 부동산과 그 종물(從物)
   2. ∼ 6. (생  략)
  ② (생  략)
 제27조(처분의 제한) ① 행정재산은 처분하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 교환하거나 양여할 수 있다.
   1. 공유(公有) 또는 사유재산과 교환하여 그 교환받은 재산을 행정재산으로 관리하려는 경우
   2. 대통령령으로 정하는 행정재산을 직접 공용이나 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하는 지방자치단체에 양여하는 경우
  ② 제1항제1호에 따라 교환하는 경우에는 제54조제2항부터 제4항까지를 준용하고, 제1항제2호에 따라 양여하는 경우에는 제55조제2항ㆍ제3항을 준용한다. 이 경우 "일반재산"은 "행정재산"으로 본다.
  ③ 제1항제1호에 따른 교환에 관한 교환목적ㆍ가격 등의 확인사항, 제1항제2호에 따라 양여하는 경우 제55조제3항의 준용에 따라 총괄청과 협의하여야 하는 사항, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.