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1. 질의요지

지방자치단체가 시행하는 산업단지개발사업에 대하여 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제37조에 따른 준공인가가 이루어지지 않았으나, 해당 지방자치단체와 공사 계약을 체결한 계약상대자가 계약의 내용에 따라 공사를 완료하고 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제17조에 따른 공사계약 이행 확인(준공) 검사가 이루어져 검사조서가 작성된 경우,(각주: 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제37조에 따른 준공인가를 신청할 수 있을 정도로 토지형질변경 등의 공사를 마친 상태를 말함.) 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조제3항에 따라 토지의 이동(異動)(각주: 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」  제2조제28호에 따른 “토지의 이동”을 말하며, 이하 같음.)이 이루어진 것으로 보는 “토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때”에 해당하는지?

※ 질의배경

  A시는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업의 시행자이자 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지적소관청으로서, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 경상남도지사의 준공인가를 받지 않은 상태에서 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 사업 완료 신고 및 지적공부의 정리 등을 마쳤는데, 이와 같이 지적업무를 처리하는 것이 가능한지 경상남도가 국토교통부를 거쳐 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  이 사안의 경우 “토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때”에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보관리법”이라 함) 제86조제3항에서는 같은 조 제1항 및 제2항에 따라 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 등(각주: 공간정보관리법 제86조제1항 및 같은 법 시행령 제83조제1항 각 호의 사업으로서 산업단지개발사업을 포함하며, 이하 같음.)의 사업시행자가 토지의 이동을 신청한 경우 “토지의 이동”은 “토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때”에 이루어진 것으로 본다고 규정하고 있고, 같은 법 제64조제2항 및 같은 법 시행령 제84조제1항제3호에서는 지적소관청은 “토지의 이동”이 있을 때 지적공부에 등록하는 지번(地番)ㆍ지목(地目) 등 토지의 표시(각주: 공간정보관리법 제2조제20호의 “토지의 표시”를 말하며, 이하 같음.) 사항을 결정하고 지적공부를 정리하도록 규정하고 있는바, 공간정보관리법 제86조제3항에 따라 토지의 이동이 있는 것으로 보는 “토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때”란 토지의 소재ㆍ지번ㆍ지목 등 표시 사항이 확정될 수 있는 때를 의미하는 것으로 보아야 합니다.

  그리고 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제37조에서는 사업시행자가 산업단지개발사업을 “완료”하였을 때에는 지체 없이 실시계획승인권자의 “준공인가”를 받도록 하고(제1항), 실시계획승인권자는 준공검사 결과 “실시계획대로 완료”된 경우에는 “준공인가”를 하며, 실시계획대로 완료되지 않은 경우에는 보완시공 등 필요한 조치를 명하도록 하고 있는바(제4항), 준공인가 전에는 보완시공 등 공사가 계속될 가능성이 존재하므로 산업입지법 제37조에 따른 준공인가를 받아 사업이 완료된 경우에 산업단지개발사업에 따른 토지의 형질변경 등의 공사가 준공되었다고 보아야 합니다. 

  그렇다면 산업입지법 제37조에 따른 준공인가를 받은 경우에만 토지의 형질변경 등의 공사가 완료된 때에 해당하여 공간정보관리법 제86조제3항에 따른 토지의 이동이 이루어질 수 있다고 보는 것이 관련 규정 체계에 부합하는 해석입니다.

  아울러 「지적업무처리규정」(각주: 2017. 6. 23. 국토교통부 훈령 제899호로 일부개정되어 2017. 7. 1. 시행된 것을 말함.) 제58조에 따르면 지적소관청은 도시개발사업 등의 “착수” 또는 “변경” 신고가 있는 때에 지번별조서와 지적공부등록사항 및 사업계획도와의 부합 여부 등을 확인하고 그 사유를 지적공부에 정리하는데 그치는 반면(제1항), 사업의 “완료” 신고가 있는 때에는 지적측량 결과에 따라 새로운 지적공부를 작성하여 확정ㆍ시행하고 이 경우 종전 지적공부는 폐쇄되며, 확정될 토지의 지번별조서에 따라 작성하는 토지대장상 소유자변동일자는 사업준공 인가일자로 하도록 규정되어 있는 점(제2항) 등에 비추어 볼 때, 새로운 지적공부의 작성 및 종전 지적공부의 폐쇄 등 지적정리는 해당 사업이 준공된 후에 이루어진다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  한편 산업단지개발사업의 시행자인 지방자치단체가 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함)에 따라 공사 계약을 체결하고 그 공사가 계약의 내용에 따라 준공되어 지방계약법 제17조에 따른 공사계약 이행 확인(준공) 검사가 이루어진 경우 사실상 토지의 형질변경이 완료되었다고 볼 수 있으므로 “토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때”에 해당하는 것으로 보아야 한다는 의견이 있습니다.

  그러나 지방계약법 제17조에 따른 공사계약 이행 확인(준공) 검사는 지방자치단체와 계약상대자 간에 계약의 내용대로 의무가 이행되었는지 여부를 확인하는 절차에 불과할 뿐, 그 공사를 포함한 전체 산업단지개발사업이 산업단지개발실시계획의 내용대로 완료되었음을 실시계획승인권자가 최종적으로 확인하는 절차가 아니고, 공사계약상의 의무가 이행되었더라도 준공검사 과정에서 사업계획대로 완료되지 않은 부분이 발견되면 보완시공 등으로 인해 토지의 현황이 달라질 수 있는데, 산업입지법 제37조에 따른 준공인가 전에 사업 완료로 인한 토지의 이동이 이루어진 것으로 본다면 최종 완료된 사업의 내용과 토지의 이동 내역이 불일치하게 되는 문제가 발생할 수 있다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
<관계 법령>
「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. ∼ 19. (생  략)
  19의2. (생  략)
  19의3. (생  략)
  20. "토지의 표시"란 지적공부에 토지의 소재ㆍ지번(地番)ㆍ지목(地目)ㆍ면적ㆍ경계 또는 좌표를 등록한 것을 말한다.
  21. ∼ 27. (생  략)
  28. "토지의 이동(異動)"이란 토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말한다.
제86조(도시개발사업 등 시행지역의 토지이동 신청에 관한 특례) ① 「도시개발법」에 따른 도시개발사업, 「농어촌정비법」에 따른 농어촌정비사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업의 착수ㆍ변경 및 완료 사실을 지적소관청에 신고하여야 한다.
  ② 제1항에 따른 사업과 관련하여 토지의 이동이 필요한 경우에는 해당 사업의 시행자가 지적소관청에 토지의 이동을 신청하여야 한다.
  ③ 제2항에 따른 토지의 이동은 토지의 형질변경 등의 공사가 준공된 때에 이루어진 것으로 본다.
  ④ (생  략)

「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」

제83조(토지개발사업 등의 범위 및 신고) ① 법 제86조제1항에서 "대통령령으로 정하는 토지개발사업"이란 다음 각 호의 사업을 말한다. 
  1.ㆍ2. (생  략)
  3. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업
  4. ∼ 14. (생  략)
  ② ∼ ④ (생  략)
제84조(지적공부의 정리 등) ① 지적소관청은 지적공부가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지적공부를 정리하여야 한다. 이 경우 이미 작성된 지적공부에 정리할 수 없을 때에는 새로 작성하여야 한다.
  1.ㆍ2. (생  략)
  3. 법 제77조부터 제86조까지의 규정에 따른 신규등록ㆍ등록전환ㆍ분할ㆍ합병ㆍ지목변경 등 토지의 이동이 있는 경우
  ②ㆍ③ (생  략) 

「산업입지 및 개발에 관한 법률」

제37조(개발사업의 준공인가) ① 사업시행자가 산업단지개발사업을 완료하였을 때에는 지체 없이 대통령령으로 정하는 바에 따라 실시계획승인권자의 준공인가를 받아야 한다.
  ②ㆍ③ (생  략)
  ④ 실시계획승인권자는 제2항에 따른 준공검사 결과 실시계획대로 완료된 경우에는 준공인가를 하고 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이를 공고한 후 사업시행자에게 통지하여야 하며, 실시계획대로 완료되지 아니한 경우에는 지체 없이 보완시공 등 필요한 조치를 명하여야 한다. 
  ⑤ ∼ ⑧ (생  략) 

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 

제17조(검사) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약상대자가 계약의 전부 또는 일부의 이행을 끝내면 이를 확인하기 위하여 계약서ㆍ설계서 및 그 밖의 관계 서류에 따라 이를 검사하거나 소속 공무원 등에게 위임하여 검사하게 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약의 경우에는 전문기관을 따로 지정하여 검사하게 할 수 있다. 
  1.ㆍ2. (생  략)
  ② (생  략)
  ③ 제1항에 따라 검사를 하는 자는 검사조서를 작성하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 금액 미만의 계약 또는 매각계약, 전기ㆍ가스ㆍ수도의 공급 등 검사조서의 작성이 성질상 불필요한 경우에는 검사조서의 작성을 생략할 수 있다. 
  ④ (생  략)