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1. 질의요지

「공중위생관리법」 (1999. 2. 8. 법률 제5839호로 제정된 이후의  것) 제11조제1항에서는 시장·군수·구청장은 공중위생영업자가 「풍속영업의 규제에 관한 법률」에 위반하여 관계행정기관의 장의 요청이 있는 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 등을 명할 수 있도록 하고 있고, 「풍속영업의 규제에 관한 법률」 제2조제2호 및 같은 법 시행령 제2조제2호에서는 풍속영업의 범위로 「공중위생법 시행령」에 의한 특수목욕장업을 규정하고 있으며, 목욕장업을 일반목욕장업과 특수목욕장업으로 세분하던 「공중위생법 시행령」이 폐지되고 1999. 2. 8. 및 1999. 12. 27. 각각 제정된 「공중위생관리법」과 같은 법 시행령은 종전과 달리 목욕장업을 세분하고 있지 아니한바, 목욕장업소에 대하여 「풍속영업의 규제에 관한 법률」 위반을 이유로 「공중위생관리법」 제11조제1항의 행정처분을 할 수 있는지?

2. 회답

    「풍속영업의 규제에 관한 법률」 제2조제2호 및 같은 법 시행령 제2조제2호에서는 풍속영업의 범위로 「공중위생법 시행령」에 의한 특수목욕장업을 규정하고 있으나, 「공중위생법 시행령」이 폐지되고 1999. 2. 8. 및 1999. 12. 27. 각각 「공중위생관리법」과 같은 법 시행령이 제정되면서 일반목욕장업과 특수목욕장업으로 세분화하던 목욕장업을 통합하였으므로, 목욕장업소에 대하여 「풍속영업의 규제에 관한 법률」 위반을 이유로 「공중위생관리법」 제11조제1항의 행정처분을 할 수 없습니다.    

3. 이유

  ○ 「공중위생관리법」 (1999. 2. 8. 법률 제5839호로 제정된 이후의 것) 제11조제1항에서는 시장·군수·구청장은 공중위생영업자가 「풍속영업의 규제에 관한 법률」에 위반하여 관계행정기관의 장의 요청이 있는 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소 폐쇄 등을 명할 수 있도록 하고 있습니다.  
  ○ 한편, 「풍속영업의 규제에 관한 법률」 제2조제2호에서는 “풍속영업”이라 함은 「공중위생관리법」 제2조제1항제2호 내지 제4호의 규정에 의한 숙박업, 이용업, 목욕장업 중 대통령령으로 정하는 것 등을 말한다고 되어 있고, 「풍속영업의 규제에 관한 법률 시행령」 제2조제2호에서는 풍속영업에 해당되는 목욕장업의 범위를 「공중위생법 시행령」 제3조제2호나목의 규정에 의한 특수목욕장업으로 한정하고 있습니다.
  ○ 그리고, 구 「공중위생법」 제2조제1항제1호나목 및 제2항에서는 위생접객업 중의 하나인 목욕장업은 목욕에 필요한 시설 및 설비를 갖추고 손님으로 하여금 목욕을 하게 하는 영업이라 정하였고,  구 「공중위생법 시행령」 제3조제2호에서는 목욕장업을 일반목욕장업(공동탕업, 가족탕업, 한증막업)과 특수목욕장업(사우나탕업, 증기탕업, 복합목욕탕업)으로 세분하였으며, 구 「공중위생법
 시행규칙」 제2조 및 별표 1에서는 세분된 목욕장업 각각에 대하여 시설 및 설비기준을 별도로 규정하고 있었습니다.
  ○ 그런데, 「공중위생관리법」 제2조제1항제3호 및 제2항에서는 "목욕장업"이라 함은 물로 목욕을 할 수 있는 시설 및 설비, 맥반석·황토·옥 등을 직접 또는 간접 가열하여 발생되는 열기 또는 원적외선 등을 이용하여 땀을 낼 수 있는 시설 및 설비 등의 서비스를 손님에게 제공하는 영업으로서, 대통령령이 정하는 바에 의하여 세분할 수 있도록 하였으나, 같은 법 시행령에서는 이를 세분하고 있지 아니하고, 같은 법 시행규칙 제2조 및 별표 1에서도 목욕장업을 세분하지 않고 그 자체에 대한 시설 및 설비기준을 정하고 있으며, 같은 법 시행령 부칙에서 위생처리업이나 위생용품제조업과 달리 목욕장업에 대하여는 별다른 경과조치를 두고 있지 아니한 점 등에 비추어 볼 때, 구 「공중위생법」이 폐지되고 「공중위생관리법」이 제정·시행된 이후에는 종전과 달리 목욕장업을 통합하여 관리하려는 의도가 있다고 볼 수 있습니다.
  ○ 이는 구 「공중위생법」이 공중위생과 관련된 각종 영업과 공중위생시설 뿐만 아니라 음란·퇴폐 등 선량한 풍속을 저해하는 행위까지를 규제대상에 포함시킴으로써 풍속과 관련하여 다른 법률과 규제의 중복을 초래하였던 점을 시
정·개선하기 위하여 진입규제 등 과도한 행정규제를 폐지 또는 완화하는 한편 공중위생 관련 영업소의 위생관리에 관한 사항만을 규제대상으로 하기 위하여 구 「공중위생법」이 폐지되고 「공중위생관리법」이 제정된 취지에서도 찾아 볼 수 있을 것입니다. 
  ○ 「풍속영업의 규제에 관한 법률」 위반을 이유로 목욕장업에 대하여 「공중위생관리법」 제11조제1항에 의한 행정처분을 하기 위하여는 「공중위생관리법」상의 목욕장업이 풍속영업에 해당되어야 할 것인데, 「풍속영업의 규제에 관한 법률」 제2조제2호에서 “목욕장업 중 대통령령으로 정하는 것”이라고 규정한 취지는 목욕장업 전체가 아니라 그 중 선량한 풍속을 해하거나 청소년의 건전한 육성을 저해할 우려가 있는 목욕장영업에 한하여 이를 대통령령으로 정하도록 함으로써 목욕장업의 일부에 대하여만 풍속영업의 범위에 포함되도록 하여 같은 법의 규제를 받도록 하려는 것으로 볼 수 있고, 그에 따라 같은 법 시행령에서는 목욕장업 가운데 특수목욕장업만을 풍속영업으로 규율하여 왔으나, 「공중위생관리법」이 시행된 이후에는 특수목욕장업이 더 이상 영업의 한 형태로 존재한다고 보기 어려우므로, 풍속영업의 범위에 해당하는 목욕장업이 과연 무엇인지 확정할 수 없는 상태가 되었고, 한편으로 「공중위생관리법」 및 같은 법 시행령의 제정
으로 목욕장업의 구분이 사라졌다고 하여 「풍속영업의 규제에 관한 법률」 제2조제2호의 “목욕장업 중 대통령령으로 정하는 것”이 곧바로 「공중위생관리법」상의 목욕장업 전체를 의미한다고 보는 것은 「풍속영업의 규제에 관한 법률」 제2조제2호의 문언 및 규정취지에도 부합하지 아니합니다.
  ○ 행정제재처분과 같이 국민의 권익을 침해하는 처분은 법령에 명백한 근거가 있는 경우에만 가능하다고 할 것인바, 위에서 본 바와 같이 「공중위생관리법」상의 목욕장업이 「풍속영업의 규제에 관한 법률」에 따른 풍속영업에 해당한다고 보기 어려우므로, 목욕장업에 대하여 「풍속영업의 규제에 관한 법률」 위반을 이유로  「공중위생관리법」 제11조제1항에 의한 행정처분을 할 수 없습니다.