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1. 질의요지

가. 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」(이하 “경제자유구역법”이라 함) 제8조의3제1항에 따라 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.)가 개발사업시행자를 지정하려는 경우, 개발사업을 시행할 목적으로 설립한 법인으로서 같은 항 제1호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 출자자는 하나이고 그 출자비율이 100분의 70을 넘는 법인을 같은 항 제6호에 따른 개발사업시행자로 지정할 수 있는지?

 나. 경제자유구역법 제8조의3제1항제6호에 해당하여 개발사업시행자로 지정된 법인이 개발사업을 시행하던 중에 출자상황이 변동되어 같은 항 제1호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 출자자는 하나가 되고 그 출자비율이 100분의 70을 넘는 경우, 시ㆍ도지사는 같은 법 제8조의5제1항 각 호에 따른 지정 취소 사유에 해당하지 않더라도 같은 법 제8조의3제1항제6호의 지정요건을 갖추지 못한 것을 이유로 개발사업시행자의 지정을 취소할 수 있는지?

※ 질의배경

  산업통상자원부에서는 지역 경제자유구역청 등으로부터 위 질의요지에 대한 문의가 있자 집행기준을 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청하였고, 강원도 동해안권경제자유구역청에서도 같은 내용으로 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

 가. 질의 가에 대하여

  이 사안의 경우 시ㆍ도지사는 개발사업시행자로 지정할 수 없습니다.

 나. 질의 나에 대하여

  이 사안의 경우 시ㆍ도지사는 같은 법 제8조의3제1항제6호의 지정요건을 갖추지 못한 것을 이유로 개발사업시행자의 지정을 취소할 수 없습니다.

3. 이유

  가. 질의 가에 대하여

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 경제자유구역법 제8조의3제1항에서는 시·도지사가 개발사업시행자로 지정할 수 있는 대상을 각 호로 열거하면서 그 중 하나로 개발사업을 시행할 목적으로 설립한 법인으로서 제1호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 자 둘 이상의 출자비율이 100분의 70을 넘는 법인(제6호)을 규정하고 있는바, 시·도지사가 같은 법 제8조의3제1항제6호에 따른 개발사업시행자로 지정하기 위해서는 해당 법인에 출자한 자의 기준(같은 항 제1호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 자 둘 이상일 것)과 그 기준을 갖춘 출자자의 출자비율 기준을 모두 갖추어야 하는 것이 문언상 명백합니다.

  그리고 경제자유구역법 제8조의3제2항에서는 제1항에도 불구하고 개발제한구역(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제38조에 따른 개발제한구역을 말함.)에서 해제된 지역에 대한 개발사업시행자 지정요건을 별도로 정하면서 그 중 하나로 “제1항제6호에 해당하는 자(제1항제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 자의 출자비율이 100분의 50을 넘는 경우만 해당함)”를 규정하고 있는데, 괄호부분에서 같은 항 제1호부터 제4호까지의 어느 하나에 해당하는 출자자가 출자한 비율을 별도로 규정한 것은 괄호부분 밖의 “제1항제6호에 해당하는 자”는 같은 항 제1호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 출자자가 복수인 것을 전제로 한 것입니다.

  따라서 시·도지사는 이 사안과 같이 개발사업을 시행할 목적으로 설립한 법인으로서 경제자유구역법 제8조의3제1항제1호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 출자자가 하나라면 그 출자비율이 100분의 70을 넘더라도 해당 법인을 같은 항 제6호에 따른 개발사업시행자로 지정할 수 없습니다.

  나. 질의 나에 대하여

  침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것인바,(각주: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조) 경제자유구역법 제8조의5제1항에 따른 개발사업시행자의 지정취소는 개발사업시행자에게 부여된 개발사업을 시행할 수 있는 지위나 자격을 박탈하는 침익적 행정행위에 해당하므로 엄격하게 해석해야 합니다.

  그런데 경제자유구역법 제8조의5제1항에서는 시ㆍ도지사가 개발사업시행자의 지정을 취소할 수 있는 사유로 개발사업시행자가 거짓이나 부정한 방법으로 지정 등을 받은 경우(제1호), 같은 법 제8조의3제1항제5호 및 같은 조 제2항제2호에 따른 자격요건을 갖추지 못하게 된 경우(제4호) 등을 규정한 반면, 같은 법 제8조의3제1항제6호에 따른 자격요건을 갖추지 못하게 되는 경우에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.

  그리고 입법연혁을 살펴보면 개발사업시행자의 지정(제8조의3) 및 지정 취소 규정(제8조의5)은 경제자유구역법이 2011년 4월 4일 법률 제10529호로 일부개정되면서 함께 신설된 것인데, 경제자유구역법 제8조의5제1항에서 개발사업시행자의 지정을 취소할 수 있는 경우를 규정하면서 개발사업시행자의 자격요건과 관련해서는 같은 법 제8조의3제1항제5호 및 같은 조 제2항제2호에 따른 자격요건을 갖추지 못한 경우만을 포함하고 같은 조 제1항제6호에 따른 자격요건을 갖추지 못한 경우는 포함하지 않았습니다. 

  이러한 점을 종합적으로 고려하면 이 사안과 같이 경제자유구역법 제8조의3제1항제6호에 해당하여 개발사업시행자로 지정된 법인이 개발사업을 시행하던 중에 출자상황이 변동되어 같은 항 제1호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 출자자는 하나가 되고 그 출자비율이 100분의 70을 넘는 경우, 시·도지사는 같은 법 제8조의3제1항제6호의 지정요건을 갖추지 못한 것을 이유로 개발사업시행자의 지정을 취소할 수 없다고 보는 것이 경제자유구역법령의 규정 및 입법취지에 부합하는 해석입니다.
 <관계 법령>
「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」
제8조의3(개발사업시행자의 지정) ① 시ㆍ도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 경제자유구역 또는 해당 단위개발사업지구(제4조제6항에 따라 분할하여 개발하는 경우에만 해당한다)에 대한 개발사업시행자를 지정한다.
  1. 국가, 지방자치단체
  2. 제27조의2제1항에 따른 행정기구(「지방자치법」 제159조에 따른 지방자치단체조합으로 설치된 경우만 해당한다)
  3. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관으로서 대통령령으로 정하는 기관
  4. 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사
  5. 공공부문에 해당하지 아니하는 자로서 자본금 등 대통령령으로 정하는 자격요건을 갖춘 자
  6. 개발사업을 시행할 목적으로 설립한 법인으로서 제1호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 자 둘 이상의 출자비율이 100분의 70을 넘는 법인
  ② ∼ ⑤ (생  략)
제8조의5(개발사업시행자의 지정 취소 및 대체 지정 등) ① 시ㆍ도지사는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 개발사업시행자의 지정을 취소할 수 있다.
  1. 개발사업시행자가 거짓이나 부정한 방법으로 이 법에 따른 승인, 지정 등을 받은 경우
  2. 개발사업시행자의 귀책사유로 토지의 매수 등이 지연되어 시행기간 내에 개발을 완료하지 못할 것으로 예상되는 경우
  3. 개발사업시행자가 정당한 사유 없이 제9조제1항에 따른 실시계획을 이행하지 아니한 경우
  4. 제8조의3제1항제5호 및 같은 조 제2항제2호에 따른 자격요건을 갖추지 못하게 된 경우
  5. 개발사업시행자가 정당한 사유 없이 개발사업시행자로 지정된 날부터 2년 이내에 제9조제1항에 따른 실시계획의 승인을 신청하지 아니한 경우
  6. 개발사업시행자가 정당한 사유 없이 제8조의4제2항에 따른 명령을 이행하지 아니한 경우
  7. 개발사업시행자가 이 법을 위반한 경우로서 공익을 위하여 개발사업시행자 지정의 취소가 요청되는 경우
  ② ∼ ④ (생  략)