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1. 질의요지

「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제21조제1항제1호에 따르면, 산림청장은 요존국유림에 대하여 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우에 한하여 사용허가를 할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 안전학교 등 교육시설에 부가하여 숙박 및 유원시설을 영리목적으로 운영하고자 하는 경우에도 같은 법률상의 공용에 해당하는지?

2. 회답

    「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에서 요존국유림의 사용허가 대상으로서의 공용의 개념은, 요존국유림의 목적 등을 고려할 때 공익목적을 달성하고자 국가 또는 지방자치단체가 직접 자신이 사용하는 것을 기본전제로 제한적으로 인정되어야 하는 것이므로, 지방자치단체가 영리목적사업용으로 숙박 및 유원시설을 관리·운영하고자 하는 경우에는 여기서 말하는 “공용”에 해당하지 않는다고 할 것입니다. 

3. 이유

  ○ 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에서 공용의 의미에 대하여 별도의 정의규정은 없고, 다만 같은 법에 따른 산림청 훈령인 「산림청 소관 국유재산관리규정」 제5조제1항제1호가목에 따르면, 공용이란 국가 또는 지방자치단체가 직접 그 사무용·사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하기 위하여 필요한 경우라고 규정하고 있고, 이는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품관리법」상 행정재산 중 공용재산의 용도인 “공용”의 의미와 같습니다.
  ○ 공용의 개념은 통상적으로 청사·교도소 등과 같이 행정주체가 행정목적을 달성하기 위해 자신이 직접 사용하는 것을 말하고, 공공용이란 도로·공원 등과 같이 직접 일반국민들의 공동사용에 제공된 것을 말하는데, 어떤 것이 여기서 말하는 공용에 해당하는지 여부는 획일적으로 판단하기 보다는 개별 법률에서 규정하고 있는 취지나 목적에 부합하게 합리적으로 해석되어야 할 것입니다.
  ○ 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제1조에서는 국유림의 경영 및 관리에 관한 사항을 정하여 국유림의 기능을 증진하고, 국유림을 효율적으로 관리함으로써 국가의 경제발전과 국민의 복지증진에 이바지함을 목적으로 하고 있고, 같은 법 제16조제1항제1호에서는 국유림 중에서 임업생산임지의 확보, 임업기술개발 및 학술연구, 사적·성
지·기념물·유형문화재 보호, 생태계보전 및 상수원보호 등 공익상 보존할 필요가 있는 것을 요존국유림으로 특별히 관리하고 있습니다.
  ○ 이에 따라 같은 법 제21조제1항 단서에서는 요존국유림에 대한 사용도 법률에서 규정하고 있는 경우에 한하여 엄격하게 예외적으로 인정하고 있는데, 국가 또는 지방자치단체는 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우에 요존국유림의 사용이 가능하고, 이와 같은 경우에는 특별히 요존국유림에 건물 그 밖의 영구시설물의 설치가 가능할 뿐만 아니라, 같은 법 제22조제2항 단서 및 같은 법 시행령 제20조에서는 위 영구시설물의 철거 등 원상회복에 필요한 비용의 상당액에 대하여 이행을 보증하는 조치를 면제받을 수 있도록 하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제24조에서는 사용료도 전부 면제받을 수 있도록 하고 있습니다.
  ○ 위와 같이 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」상 요존국유림의 사용을 제한함으로써 보호하고자 하는 입법취지 및 국가 또는 지방자치단체가 공용으로 사용하는 경우 인정되는 사용료 등에  대한 특례에 비추어 보면 “공용”의 의미를 엄격하고 제한적으로 해석할 필요가 있습니다. 또한 같은 법 제16조제4항에서는 이미 구분된 요존국유림과 불요존국유림이 필요에 따라 법령에서 정하는 사유가 있으면 이를 재구분
할 수 있도록 하고 있는데, 그 사유 중 하나로 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 시행령」 제11조제2항제3호에서는 “국가 또는 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 설치하는 청사·연구소·시험소·보건 또는 문화시설·공원·수목원·운동장·화장장·납골당 시설에 관한 사업”을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제11조제2항제4호에서는 “관계 법률에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 설립하는 학교·도서관·박물관 및 미술관의 건립에 관한 사업”이라고 규정하고 있는 점에 비추어 보아도, 여기서 공용이란 청사·연구소·시험소 등이나 이와 유사한 것으로서 국가 또는 지방자치단체가 직접 자신이 사무용으로 사용하는 것을 전제로 제한적으로 보아야 할 것입니다. 
  ○ 그리고 위와 같이 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」상의 요존국유림에 대하여 국가 또는 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하는 경우 특례가 인정되는 것은, 그 목적이 공익실현을 위하여 반드시 필요하기 때문이지 단지 그 사용주체가 국가 또는 지방자치단체이기 때문은 아니라 할 것입니다.
  ○ 따라서 위와 같은 사정을 종합하면, 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에서 요존국유림의 사용허가대상으로서의 공용의 개념은 요존국유림의 목적 등을 고려할 때, 공익목적을 달성하고자 국가 
또는 지방자치단체가 직접 자신이 사용하는 것을 기본전제로 제한적으로 인정되어야 하는 것이므로, 지방자치단체가 영리목적사업용으로 숙박 및 유원시설을 관리·운영하고자 하는 경우에는 여기서 말하는 “공용”에 해당하지 않는다고 할 것입니다.