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의견제시 사례

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경상남도 거창군 - 「거창군 주민투표조례 일부개정조례안」에서 국가가 설치하는 교도소 또는 구치소의 장소 선정에 관한 사항을 주민투표에 부칠 수 있도록 규정할 수 있는지(「주민투표법」 제7조 등 관련)
안건번호
의견17-0319
회신일자
2018-01-04
1. 질의요지
「거창군 주민투표조례 일부개정조례안」에서 국가가 설치하는 교도소 또는 구치소의 장소 선정에 관한 사항을 주민투표에 부칠 수 있도록 규정할 수 있는지?
2. 의견
「거창군 주민투표조례 일부개정조례안」에서 국가가 설치하는 교도소 또는 구치소의 장소 선정에 관한 사항을 주민투표에 부칠 수 있도록 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.
3. 이유
「주민투표법」 제7조제1항에서는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요결정사항으로서 그 지방자치단체의 조례로 정하는 사항은 주민투표에 부칠 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 제1항의 규정에 불구하고 국가 또는 다른 지방자치단체의 권한 또는 사무에 속하는 사항(제2호) 등은 이를 주민투표에 부칠 수 없다고 규정하고 있습니다. 
  
  또한, 「법무부와 그 소속기관 직제」 제2조제2항에서는 법무부장관 소관사무를 분장하기 위하여 법무부장관 소속하에 지방교정청 등의 소속기관을 두고, 지방교정청장 소속하에 교도소 및 구치소를 둔다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「거창군 주민투표조례 일부개정조례안」(이하 “거창군조례안”이라 함) 제4조제6호에서는 국가의 권한 또는 사무에 속하는 사항 중 그 장소 선정이나 방법 등에 관해 주민의 의견을 듣고자 할 경우 주민투표에 부칠 수 있도록 규정하고 있습니다. 

  이 사안에서는 「거창군 주민투표조례」를 개정하여 국가가 교도소 또는 구치소와 같은 교정시설을 설치하는 경우 그 장소 선정에 관하여 주민투표에 부칠 수 있도록 규정할 수 있는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있습니다. 「지방자치법」 제22조 본문의 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하는바(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 등 참조), 지방자치단체가 조례를 제정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.

  살피건대, 「주민투표법」 제7조제2항에서 국가의 권한 또는 사무에 속하는 사항은 주민투표에 부칠 수 없다고 규정하고 있는바, 법무부장관 소속 지방교정청장의 소속으로 두는 교도소 또는 구치소는 결국 국가기관인 법무부의 소속기관이라 할 것이고, 그 소속기관의 설치 여부 및 장소에 관한 사항은 국가사무로서 법무부장관의 권한에 속하는 것으로 보이므로, 이에 관하여 「주민투표법」 제8조제1항에 따라 법무부장관이 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표 실시를 요구할 수 있음은 별론으로 하고, 이를 주민투표에 부칠 수 있도록 조례에 규정하는 것은 「주민투표법」 제7조제2항에 위배되는 것으로 보입니다.

  그러므로, 「주민투표법」 제7조제2항에 따라 국가의 권한 또는 사무에 속하는 사항은 주민투표에 부칠 수 없음에도 불구하고, 거창군조례안 제4조제6호에서 “국가의 권한 또는 사무에 속하는 사항” 중 국가가 설치하는 교도소 또는 구치소의 장소 선정에 관한 사항을 주민투표에 부칠 수 있도록 규정하는 것은 「주민투표법」 제7조제2항에 위반되는 것으로 보이므로, 「지방자치법」 제22조에도 위반되는 것으로 보입니다.

  따라서, 거창군조례안에서 국가가 설치하는 교도소 또는 구치소의 장소 선정에 관한 사항을 주민투표에 부칠 수 있도록 규정할 수는 없을 것으로 보입니다.
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