의견제시 사례

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제주특별자치도 - 제주특별자치도지사가 개발용 토지를 취득하거나 처분할 때에는 제주특별자치도의회에 사전에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제152조제5항 관련)
안건번호
의견17-0326
회신일자
2018-01-11
1. 질의요지
제주특별자치도지사가 개발용 토지를 취득하거나 처분할 때에는 제주특별자치도의회에 사전에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?
2. 의견
제주특별자치도지사가 개발용 토지를 취득하거나 처분할 때에는 제주특별자치도의회에 사전에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제152조제5항에 위배될 소지가 있으므로, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
3. 이유
「제주특별자치도 토지특별회계 설치·운영 조례 일부개정조례안」(이하 “제주도조례안”이라 함) 제15조제1항에서는 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 함)는 매 회계연도마다 다음 회계연도 5월 10일까지 회계의 결산보고서를 작성하여 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 제152조제5항에 따른 토지의 취득·처분에 대한 결과와 함께 제주특별자치도의회(이하 “도의회”라 함)에 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 도지사는 공공용 토지를 취득할 때에는 「제주특별자치도 공유재산 관리 조례」 제10조에 따라 도의회의 의결을 받아야 하며, 개발용 토지를 취득하거나 처분할 때에는 사전에 도의회에 해당 내용을 보고하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 제주도조례안의 상위 법령인 제주특별법 제152조제5항에서는 도지사는 개발용 토지를 안정적으로 취득·처분하기 위하여 「지방자치법」 제39조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제10조에도 불구하고 도의회의 의결을 받지 아니하고 취득·처분을 할 수 있되, 이 경우 도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득·처분에 대한 결과를 보고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 토지특별회계의 설치·운영에 필요한 사항은 도조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 이 사안은 도지사가 개발용 토지를 취득하거나 처분할 때에는 도의회에 사전에 보고하도록 하는 내용을 제주도조례안에 규정하는 것이 제주특별법에 위배되는 것은 아닌지에 관한 것으로 보입니다.

  살피건대, 제주특별법 제152조제5항 전단에서는 도지사가 개발용 토지를 취득·처분하는 경우 「지방자치법」 제39조제1항제6호 및 「공유재산 및 물품 관리법」 제10조에도 불구하고 도의회의 의결을 받지 아니할 수 있도록 예외를 규정하고 있는바, 도지사의 개발용 토지의 취득·처분에 관한 도의회의 통제 및 관여 정도를 제주특별법에서 직접 제한하고 있는 것으로 보인다는 점, 제주특별법 제152조제5항 후단에서는 도지사의 사전 보고 의무에 대해서는 명시적으로 규정하고 있지 않은 한편, “도지사는 도의회에 개발용 토지의 취득·처분에 대한 결과를 보고하여야 한다”고 규정하여 도지사의 사후 보고 의무에 대해서만 규정하고 있다는 점, 제주특별법에서 규정하고 있지 않은 사전 보고 절차를 조례로 추가하는 것은 도지사의 “개발용 토지의 안정적 취득·처분”을 위하여 도의회의 의결을 받지 아니할 수 있도록 예외를 규정한 제주특별법 제152조제5항의 목적에 반하여 절차 지연 등의 문제를 발생시킬 수 있다는 점 등을 종합적으로 고려해볼 때, 도지사가 개발용 토지를 취득하거나 처분할 때 도의회에 사전에 보고하도록 하는 내용을 제주도조례안에 규정하는 것은 사전 보고나 의결 없이도 도지사가 개발용 토지를 취득처분 할 수 있도록 규정하고 있는 제주특별법에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.

  따라서, 도지사가 개발용 토지를 취득하거나 처분할 때에는 도의회에 사전에 보고하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 제주특별법 제152조제5항에 위배될 소지가 있으므로, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
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