의견제시 사례

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서울특별시 - 「지방자치법」 제127조제1항에서는 “지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지” 지방의회에 제출하도록 규정하고 있는데, 조례에서 예산안 제출시기를 “회계연도 시작 60일 전까지”로 규정할 수 있는지(「지방자치법」 제127조제1항 등 관련)
안건번호
의견17-0328
회신일자
2018-01-11
1. 질의요지
「지방자치법」 제127조제1항에서는 “지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지” 지방의회에 제출하도록 규정하고 있는데, 조례에서 예산안 제출시기를 “회계연도 시작 60일 전까지”로 규정할 수 있는지?
2. 의견
조례로서 법률에서 정한 바와 다르게 지방자치단체의 예산안 제출기한을 앞당기는 것은 적절하지 않을 것으로 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
3. 이유
「지방자치법」 제127조제1항에서는 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시·군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다고 규정하고 있는데, 이 사안은 지방자치단체의 조례로 법률에서 정한 바와 다르게 지방자치단체장은 “회계연도 시작 60일 전까지” 예산안을 제출하도록 규정할 수 있는지에 관하여 질의한 것으로 보입니다.

  먼저, 「지방자치법」 제22조 본문에서 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미한다고 할 것이므로(대법원 2007. 12. 13. 선고, 2006추52 판결 참조), 법령에서 정한 기한보다 예산안 제출 시한을 당기는 내용으로 조례를 제정하는 것은 법률이 정한 범위를 벗어난 것으로 「지방자치법」 제22조 본문에 위배될 소지가 있어 보입니다. 

  또한, 이 사안의 경우는 지방자치단체 장의 예산안편성권과 지방의회의 예산안심의권에 관한 사항이고 이는 지방자치단체 집행기관과 의결기관 간의 권한배분 원칙에 관련되므로 이에 관한 판례를 살펴보면, 대법원에서는 “「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없는 것인바, 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의ㆍ확정, 결산의 승인, 기타 같은 법 제35조에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 같은 법 제36조 등의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다(대법원 2003. 9. 23. 선고, 2003추13 판결)”고 판시한 바 있습니다.

  이러한 판례의 태도를 고려하여 「지방자치법」 제127조의 취지를 살펴본다면, 「지방자치법」 제127조제1항에서 예산안을 지방의회에 제출하는 시한을 구체적으로 정하고 있는 취지는 집행기관의 예산안편성권과 지방의회의 예산안심의권을 모두 고려하여 법률로서 예산안의 제출시한을 정한 것으로 볼 수 있을 것입니다. 그런데 조례로서 법률에서 정한 바와 달리 예산안 제출시한을 정하게 되면 이러한 「지방자치법」 제127조의 규정취지를 훼손하게 될 소지가 있고, 위 대법원 판례의 취지와 같이 지방의회가 조례로 집행기관의 예산안편성권을 사전적으로 침해할 수 있는 법령과 다른 견제장치를 두는 것으로서 집행기관의 고유권한인 예산안편성권이 침해될 소지가 있는 것으로 보입니다(법제처 2014. 10. 17. 의견제시 14-0215 참조). 

  따라서 조례로서 법률에서 정한 바와 다르게 지방자치단체의 예산안 제출기한을 앞당기는 것은 적절하지 않을 것으로 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
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