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의견제시 사례

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경상북도 문경시 - 문경시장이 문경시 소재 중앙시장 어울림마당에서 노점행위를 하는 상인이 노점행위를 그만두고, 문경시 소재 상가에 입점하는 경우 해당 상인에게 상가 임대료를 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지(「지방재정법」 제17조제1항 등)
안건번호
의견18-0140
회신일자
2018-07-23
1. 질의요지
문경시장이 문경시 소재 중앙시장 어울림마당에서 노점행위를 하는 상인이 노점행위를 그만두고, 문경시 소재 상가에 입점하는 경우 해당 상인에게 상가 임대료를 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?
2. 의견
아래 이유를 참고하여 주시기 바랍니다.
3. 이유
이 사안은 문경시장이 문경시 소재 중앙시장 어울림마당에서 노점행위를 하는 상인이 노점행위를 그만두고, 문경시 소재 상가에 입점하는 경우 해당 상인에게 상가 임대료를 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지를 질의하는 것으로 보입니다. 

  먼저, 문경시장이 중앙시장 어울림마당에서 노점행위를 하는 상인만을 대상으로 임대료를 지원하는 것이 중앙시장 어울림마당 이외의 문경시 지역에서 노점행위를 하는 상인들을 합리적 이유 없이 차별함으로써 평등원칙에 어긋나는 것이 아닌지 여부가 문제될 수 있습니다.  

  그런데, 국가나 지방자치단체가 국민이나 주민을 수혜 대상자로 하여 재정적 지원을 하는 정책을 실행하는 경우 그 정책은 재정 상태에 따라 영향을 받을 수 밖에 없다고 할 것인바, 국가나 지방자치단체가 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적 구현을 위한 제도의 단계적인 개선을 추진할 수 있는 길을 선택할 수 없다면, 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적인 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐만 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치에도 어긋난다(헌법재판소 2009. 10. 15. 선고 2008추32 판결 참조)고 할 것인 점에 비추어 볼 때, 이 사안에서 문경시 중앙시장 어울림마당에서 노점행위를 하는 상인만을 대상으로 일정한 지원을 하도록 한다고 하더라고 그것만으로 이 사건 조례안의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 평등원칙에 어긋난다고 보기는 어렵다고 할 것입니다. 

  다음으로, 「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조), 문경시장이 문경시 소재 중앙시장 어울림마당에서 노점행위를 하는 상인이 노점행위를 그만두고, 문경시 소재 상가에 입점하는 경우 해당 상인에게 상가 임대료를 지원하는 것이 지방자치단체의 소관 사무에 속하는 사무인지 살펴볼 필요가 있습니다. 

  「지방자치법」 제9조제2항제2호아목에서는 주민의 복지증진에 관한 사무 중 “공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도”에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하고 있고, 같은 항 제4호마목 및 거목에서는 지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무 중 “주거생활환경 개선의 장려 및 지원”과 “지역경제의 육성 및 지원”에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하고 있고, 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제3조제1항에서는 국가는 소상공인의 경영안정과 성장을 위한 종합적인 지원시책을 수립ㆍ시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체는 제1항에 따른 시책에 따라 관할 지역의 특성을 고려한 지역별 소상공인 지원 시책을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으므로, 문경시 주민의 생활환경을 개선하고 상인의 안정적인 영업을 지원하기 위하여 수행하는 사무는 문경시가 조례로 제정할 수 있는 소관사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다. 

  그리고, 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부·보조, 그 밖에 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서 문경시장이 문경시 소재 중앙시장 어울림마당에서 노점행위를 하는 상인이 노점행위를 그만두고, 문경시 소재 상가에 입점하는 경우 해당 상인에게 상가 임대료를 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지를 판단하기 이해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다. 

  살피건대, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 「소상공인의 육성 및 지원에 관한 법률」 제3조제2항은 지역별 소상공인 지원에 관한 지방자치단체의 일반적인 책무를 규정한 조항일 뿐, 조례안에서 규정하려고 하는 금전 지원에 관한 직접적인 근거 규정으로 보기 어렵고, 해당 사무가 「지방자치법」제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도 「지방자치법」의 규정만으로도 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기는 어려워 보입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117판결 참조).

  또한, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 살펴보면, 「지방재정법 시행령」제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호의 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우라 말한다고 규정하고 있습니다. 따라서, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출된 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조).

  그렇다면, 문경시 소재 중앙시장 어울림마당에서 노점행위를 하는 상인이 노점행위를 그만두고, 문경시 소재 상가에 입점하는 경우 해당 상인에게 상가 임대료를 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 것인지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 문경시의 재정현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식, 다른 지역 노점상에 앞서 문경시 소재 중앙시장 어울림마당에서 노점행위를 하는 자를 우선 지원하여야 할 이유 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제 1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.
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