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의견제시 사례

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경상북도 김천시 - 「주민등록법 시행규칙」 제17조에 규정된 주민등록 관련 수수료에 대하여 같은 시행규칙 제18조에서 면제대상을 규정하고 있는데, 이에 포함되지 않은 장애인에 대하여 김천시가 조례로 같은 시행규칙에 따른 수수료를 면제할 수 있다고 규정할 수 있는지 여부(「김천시 제증명 등 수수료 징수 조례」 제7조제1항제3호 등 관련)
안건번호
의견18-0146
회신일자
2018-07-26
1. 질의요지
「주민등록법 시행규칙」 제17조에 규정된 주민등록 관련 수수료에 대하여 같은 시행규칙 제18조에서 면제대상을 규정하고 있는데, 이에 포함되지 않은 장애인에 대하여 김천시가 조례로 같은 시행규칙에 따른 수수료를 면제할 수 있다고 규정할 수 있는지 여부(「김천시 제증명 등 수수료 징수 조례」 제7조제1항제3호 등 관련)
2. 의견
「주민등록법 시행규칙」 제17조에 규정된 주민등록 관련 수수료에 대하여 같은 시행규칙 제18조에서 면제대상을 규정하고 있는데, 이에 포함되지 않은 장애인에 대하여 김천시가 조례로 같은 시행규칙에 따른 수수료를 면제할 수 있다고 규정하는 것은 가능하다 할 것입니다.
3. 이유
「주민등록법」 제27조제3항 본문에서는 주민등록증 재발급 신청을 하는 자에게 행정안전부령으로 정하는 수수료를 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제29조제1항에서는 주민등록표를 열람하거나 그 등본 또는 초본의 교부를 받으려는 자는 행정안전부령으로 정하는 수수료를 내고 시장ㆍ군수 또는 구청장이나 읍ㆍ면ㆍ동장 또는 출장소장에게 신청할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그리고 그 위임에 따라 같은 법 시행규칙 제17조제1항에서는 같은 법 제29조제1항에 따른 주민등록표의 열람과 주민등록표 등ㆍ초본교부에 따른 수수료를, 같은 시행규칙 제17조제2항에서는 같은 법 제27조제1항에 따른 주민등록증 재발급에 따른 수수료를 각각 규정하고 있고, 같은 시행규칙 제18조제1항 각 호에서는 같은 시행규칙 제17조에 따른 수수료를 면제하는 경우를 규정하고 있으나, 「장애인복지법」 제32조에 따라 등록된 장애인(이하 “장애인”이라 함)이 신청하는 경우는 수수료를 면제하는 경우로 규정하고 있지 않습니다.

  한편, 「김천시 제증명 등 수수료 징수 조례」(이하 “김천시조례”라 함) 제1조에서는 김천시에서 발급하는 제증명과 인ㆍ허가 그 밖의 신고, 신청의 수리 및 등록, 지정확인 등을 “제증명등”이라고 규정하고 있고, 같은 조례 제3조제1항에서는 수수료를 징수할 제증명등 사항과 요액은 별표 1과 같다고 규정하고 있으며, 같은 조례 별표 1에서는 김천시에서 발급하는 제증명등의 항목 및 수수료를 규정하고 있습니다. 또한 같은 조례 제7조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 제증명등에 대하여는 그 수수료를 징수하지 아니한다”고 규정하는 한편, 같은 항 제3호에서 장애인이 김천시 관내에서 신청, 등록하는 제증명등을 수수료 면제 대상으로 규정하고 있습니다. 

  이 사안은 「주민등록법 시행규칙」 제17조에 규정된 주민등록 관련 수수료에 대하여 같은 시행규칙  제18조에서 면제대상을 규정하고 있는데, 이에 포함되지 않은 장애인에 대하여 김천시가 조례로 같은 시행규칙에 따른 수수료를 면제할 수 있다고 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다. 

  우선, 「지방자치법」 제137조제1항에서는 지방자치단체는 그 지방자치단체의 사무가 특정인을 위한 것이면 그 사무에 대하여 수수료를 징수할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제139조제1항 본문에서는 사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정한다고 규정함으로써 수수료에 관한 사항을 조례에 포괄적으로 위임하고 있습니다. 그리고 「지방자치법」 제9조제2항제1호차목에서는 “가족관계등록 및 주민등록 관리”를, 같은 항 제2호라목에서는 “노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진”을 각각 지방자치단체의 사무로 예시하고 있고, 「주민등록법」 제2조제1항에서 “주민등록에 관한 사무는 시장(특별시장ㆍ광역시장은 제외하고, 특별자치도지사는 포함한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)이 관장(管掌)한다”고 규정하고 있으며, 「장애인복지법」 제1조, 제9조 및 제30조에서는 장애인의 복지, 경제적 부담의 경감 등을 국가와 지방자치단체의 책임으로 규정하고 있는바, 장애인에 대한 주민등록 관련 수수료의 징수 등과 관련된 사무는 지방자치단체의 자치사무라고 할 것입니다. 

  따라서, 주민등록 관련 수수료의 징수에 관한 사항은 해당 지방자치단체가 조례로 자율적으로 정할 수 있다고 할 것이고, 공익상 필요가 있는 경우 해당 지방자치단체는 합리적인 범위에서 정책적 목적에 따라 주민등록 관련 수수료의 감면에 관한 사항 역시 조례에서 정할 수 있다고 할 것입니다.    

  한편, 「주민등록법 시행규칙」 제18조제1항 각 호에서는 같은 시행규칙 제17조에 따른 수수료를 면제하는 경우를 규정하면서 장애인이 신청하는 경우는 포함하고 있지 않습니다.

  그러나, 앞서 살펴본 바와 같이 장애인에 대한 주민등록 관련 수수료 징수 등 사무를 규정하는 조례는 자치사무에 관한 조례로서 「지방자치법」 제22조 본문에서 규정하고 있는 “법령의 범위 안”이라는 사항적 한계가 적용될 뿐이라고 할 것입니다. 그런데 「지방자치법」 제22조 본문의  “법령의 범위 안”이라는 의미는 “법령에 위반되지 아니하는 범위 안”이라는 의미로 풀이되는 것인바(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이므로, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조). 

  그런데, 김천시조례 제7조제1항제3호에서 장애인에 대하여 수수료를 면제하는 것으로 규정하고 있는 것은, 「장애인복지법」에서 장애인의 생활안정과 복지의 증진 등을 목적으로 규정하면서(제1조), 지방자치단체에 장애인의 복지를 향상시킬 책임을 부과하고(제9조제1항), 지방자치단체에 장애인의 경제적 부담을 줄이기 위한 정책을 강구할 의무(제30조제1항)와 같은 법의 목적을 달성하기 위하여 필요한 법제(法制)·재정과 관련된 조치를 강구할 의무(제16조)를 부과한 취지에 따른 것으로 보이는데, 「주민등록법 시행규칙」 제18조제1항 각 호에서 국민기초생활수급자(제2호), 「한부모가족지원법」에 따른 보호대상자(제11호) 등을 수수료 면제 대상으로 규정한 것 역시 국민기초생활수급자 등의 생활안정과 복지의 증진을 위한 것이라 할 것이므로, 김천시조례 제7조제1항제3호에서 장애인에 대한 수수료를 면제하는 것으로 규정하더라도 「주민등록법 시행규칙」이 의도하는 목적과 효과를 저해한다고 보기는 어렵다 할 것입니다.
 
  또한, 앞서 살펴본 바와 같이 「지방자치법」에서 주민등록 관리와 심신장애인의 보호와 복지증진을 자치사무로 규정하고 있고, 「주민등록법」에서는 주민등록에 관한 사무를 지방자치단체장이 관장한다고 규정하는 한편(제2조), 같은 법의 규정에 따라 수납하는 수수료ㆍ사용료 및 과태료는 지방자치단체의 수입으로 한다고 규정하고(제4조), 주민등록에 관한 사무에 필요한 경비는 해당 시ㆍ군 또는 구의 부담으로 한다고 규정하고 있는 점(제5조제1항), 따라서 지방자치단체는 그 정책적 판단에 따라 주민등록과 관련된 사무 중 장애인의 복지증진을 위한 정책수단을 고려할 수 있다고 할 것인 점, 또한 장애인의 경제적 부담 완화와 복지 증진을 위한 정책에 있어 각 지방자치단체의 현실이 고려될 필요가 있고, 때문에 「장애인복지법」에서도 국가뿐만 아니라 지방자치단체에도 장애인의 복지를 향상시킬 책임을 부과한 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 「주민등록법 시행규칙」 제18호제1항 각 호에서 장애인을 수수료 면제 대상으로 명시적으로 규정하고 있지는 않다고 하더라도, 각 지방자치단체가 장애인 복지증진이라는 특별한 사유가 있는 경우 그 지방의 실정에 맞게 주민등록과 관련된 수수료의 면제혜택을 부여하는 것까지 배제하려는 취지라고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  위와 같은 사정들에, 주민에게 혜택을 부여하는 내용의 조례 등은 주민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 경우보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것인 점까지 고려하여 보면(대법원 2008. 6. 12. 선고 2007추42 판결 참조), 결국 「주민등록법」제27조제3항 본문, 같은 법 제29조제1항 및 「주민등록법 시행규칙」 제18조제1항은 주민등록 관련 수수료 면제 대상에 대한 최저기준을 설정한 것으로서 각 지방자치단체가 주민 복지의 필요 등 그 지방의 실정에 맞게 주민등록 관련 수수료 면제 대상을 별도로 추가하여 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석할 수 있고, 「주민등록법 시행규칙」 제18조제1항이 수수료 면제를 오직 위 규정의 면제대상에 한정하려는 뜻은 아니라고 할 것입니다. 따라서 김천시조례에서 장애인을 주민등록 관련 수수료 면제대상으로 규정한다고 하여 그것이 주민등록법령이나 「지방자치법」 제22조 본문에 위배된다고 할 수는 없을 것입니다.

  그렇다면 「주민등록법 시행규칙」 제17조에 규정된 주민등록 관련 수수료에 대하여 같은 시행규칙  제18조에서 면제대상을 규정하고 있더라도, 이에 포함되지 않은 장애인에 대하여 김천시가 조례로 같은 시행규칙에 따른 수수료를 면제할 수 있다고 규정하는 것은 가능하다 할 것입니다.
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메뉴담당자 : 자치법제지원과 김미경
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