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1. 질의요지
「과천시 주민참여예산제 운영 조례」제10조제3항에 따르면 과천시주민참여예산위원회 위원은 시장이 위촉하고, 같은 조례 제11조제4항에 따르면 과천시주민참여예산위원회 위원의 임기는 2년으로 한다고 각각 규정하고 있는데, 

  「과천시 주민참여예산제 운영 조례」에 따라 위촉된 과천시주민참여예산위원회 위원들의 임기가 종료된 직후에 위촉되는 위원들에 한하여만 그 임기를 2년 6개월로 하도록 「과천시 주민참여예산제 운영 조례」의 본칙 개정 없이 부칙으로 정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고해 주시기 바랍니다.

3. 이유
「지방재정법」 제39조제1항에서는 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방예산 편성 등 예산과정에 주민이 참여할 수 있는 주민참여예산제도를 마련하여 시행하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방예산 편성 등 예산과정의 주민 참여와 관련되는 주민참여예산제도의 운영에 관한 사항 등을 심의하기 위하여 지방자치단체의 장 소속으로 주민참여예산위원회 등 주민참여예산기구를 둘 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 주민참여예산기구의 구성ㆍ운영과 그 밖에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다.

  과천시는 위 「지방재정법」 제39조제5항의 위임에 따라 과천시의 예산편성과정에 주민참여를 보장하고 과천시 예산의 투명성을 증대하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 「과천시 주민참여예산제 운영 조례」(이하 “과천시조례”라 함)를 제정하여 운영하고 있는데,  과천시조례 제10조제3항에서는 과천시주민참여예산위원회 위원(이하 “위원”이라 함)은 과천시장이 위촉한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제11조제4항에서는 위원의 임기는 2년으로 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 현재 과천시조례 제10조제2항에 따라 위촉된 위원들의 임기가 2019년 8월 31일까지인 경우, 과천시조례 본칙의 개정 없이 부칙만을 개정하여 현재 위촉된 위원들의 임기가 종료된 다음에 위촉되는 위원들에 한하여만 그 임기를 2년 6개월로 하도록 규정할 수 있는지가 문제됩니다. 

  먼저, 법령의 ‘부칙’이란 본칙에서 규정하는 사항의 시행일과 본칙의 시행일에 따른 과도적 조치인 시행을 위한 준비행위, 적용례, 특례, 경과조치, 기존 조례ㆍ규칙의 폐지, 그리고 본칙의 시행에 따라 필요한 다른 조례ㆍ규칙의 개정, 개정된 본칙과 다른 조례ㆍ규칙 등과의 관계 등을 규정한 부분을 의미하므로(법제처 발간, 2018 자치법규 입안 길라잡이 259쪽 참조), 본칙의 개정 사항 없이 부칙 그 자체로서 제정ㆍ개정의 대상이 되기는 어렵고, 이번 개정과 관련 없는 종전 부칙 내용을 수정하기 위해서는 종전 부칙을 개정하는 형태로 취하는 것이 적절하다고 할 것입니다. 다만, 예외적으로 종전 부칙에 오류가 있거나 법령의 제ㆍ개정을 통하여 도입한 제도의 시행을 원래 부칙에서 예정했던 것보다 연기하는 경우 등 본칙의 변동 없이 부칙만을 개정하여야 하는 경우도 있습니다. 

  이 사안에서 과천시조례 본칙 개정 없이 부칙으로 규정하려는 내용은 현행 과천시조례에 따라 위원의 임기가 2년인 것을 현행 위원 임기 직후 새롭게 위촉되는 위원의 경우에는 그 임기를 2년 6개월로 하려는 것인데, 이는 원칙적으로 과천시조례 제11조제4항에 따른 위원의 임기를 2년에서 2년 6개월로 개정하여 장래를 향하여 적용할 사항이라고 할 것이므로, 위원의 임기를 규정하고 있는 과천시조례 제11조제4항의 개정 사항 없이 종전 과천시조례의 부칙에 현재 위촉된 위원들의 임기가 종료된 다음에 위촉되는 위원들에 한하여만 그 임기를 2년 6개월로 하도록 하는 사항을 규정하는 것이 입법기술적으로 불가능한 것은 아니나, 위원의 임기를 위원회 회기에 맞추어야 할 필요성이 있다는 등의 특별한 사유 없이 부칙만을 개정하는 것은 바람직하지 않다고 할 것입니다. 

  그러나 「지방재정법」 제39조제5항에서는 주민참여예산위원회 등 주민참여예산기구의 구성ㆍ운영과 그 밖에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 규정하도록 포괄위임하고 있는 점에 비추어 볼 때, 지방자치단체에서 관할 주민참여예산위원회의 구성, 위원의 위촉 및 임기 등에 관하여 그 지역 및 해당 위원회 구성의 실정에 따라 탄력적으로 운영할 필요가 있는 경우 등 특별한 사정이 있는 경우에는 위원의 임기에 관한 한시적 특례로서 현재 위촉된 위원들의 임기가 종료된 직후에 위촉되는 일정한 위원들에 한하여만 그 임기를 2년 6개월로 하도록 과천시조례 본칙 개정 없이 부칙으로 정하는 것도 가능하다고 할 것입니다. 

[관계 법령 및 의견제시 대상 자치법규]

「지방재정법」
제39조(지방예산 편성 등 예산과정의 주민 참여) ① 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방예산 편성 등 예산과정(「지방자치법」 제39조에 따른 지방의회의 의결사항은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에 주민이 참여할 수 있는 제도(이하 이 조에서 "주민참여예산제도"라 한다)를 마련하여 시행하여야 한다.  
  ② 지방예산 편성 등 예산과정의 주민 참여와 관련되는 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 지방자치단체의 장 소속으로 주민참여예산위원회 등 주민참여예산기구(이하 "주민참여예산기구"라 한다)를 둘 수 있다.  
  1. 주민참여예산제도의 운영에 관한 사항
  2. 제3항에 따라 지방의회에 제출하는 예산안에 첨부하여야 하는 의견서의 내용에 관한 사항
  3. 그 밖에 지방자치단체의 장이 주민참여예산제도의 운영에 필요하다고 인정하는 사항
  ③ 지방자치단체의 장은 주민참여예산제도를 통하여 수렴한 주민의 의견서를 지방의회에 제출하는 예산안에 첨부하여야 한다.  
  ④ 행정안전부장관은 지방자치단체의 재정적ㆍ지역적 여건 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체별 주민참여예산제도의 운영에 대하여 평가를 실시할 수 있다.  
  ⑤ 주민참여예산기구의 구성ㆍ운영과 그 밖에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.  

「지방재정법 시행령」
제46조(지방예산 편성과정에의 주민참여 절차) ①법 제39조의 규정에 의한 지방예산 편성과정에 주민이 참여할 수 있는 방법은 다음 각 호와 같다.
  1. 주요사업에 대한 공청회 또는 간담회
  2. 주요사업에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사
  3. 사업공모
  4. 그 밖에 주민의견 수렴에 적합하다고 인정하여 조례로 정하는 방법
  ② 지방자치단체의 장은 제1항의 규정에 의하여 수렴된 주민의견을 검토하고 그 결과를 예산편성시 반영할 수 있다.
  ③ 그 밖에 주민참여 예산의 범위ㆍ주민의견수렴에 관한 절차ㆍ운영방법 등 구체적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정한다.

「과천시 주민참여예산제 운영 조례」(2015. 12. 28. 경기도과천시조례 제1423호로 전부개정되어 같은 날 시행된 것)
제1조(목적) 이 조례는 「지방재정법」 제39조 및 같은 법 시행령 제46조에 따라 과천시의 예산편성과정에 주민참여를 보장하고 시 예산의 투명성을 증대하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 
제10조(위원회 구성) ① 시장은 예산편성에 대한 주민의견을 수렴하고 주민참여예산제의 효율적인 운영을 위하여 과천시주민참여예산위원회(이하 "위원회"라 한다)를 둔다.
  ② 위원회는 위원장과 부위원장 각 1명을 포함하여 40명 이내의 위원으로 구성한다.
  ③ 위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 시장이 위촉하되, 제1호에 해당하는 사람은 총 위원의 10분의 7 이상으로 하고 제2호에 해당하는 사람은 각 동별 1명으로 한다. 다만, 위촉직 위원의 경우에는 특정성별이 위원수의 10분의 6을 초과하지 아니하도록 하여야 한다.
  1. 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개모집 절차에 따라 선정된 자
  2. 동별 지역회의 또는 주민자치위원회에서 추천하는 주민
  3. 시장이 추천하는 시정관련 전문가 3명
  4. 시의회가 추천하는 자 3명
  ④ 위원 구성에 있어서 사회적 약자의 참여를 보장하기 위하여 노력하여야 한다.
제11조(위원의 위촉 및 임기) ① 시장이 위원을 위촉할 경우에는 미리 선정기준 및 추천기한 등을 15일 이상 시보나 인터넷 홈페이지 또는 시 본청 및 동 게시판 등에 공고하여야 하며, 신청 또는 추천을 받아 심사하여 위원으로 위촉한다. 모집인원 초과 시 공개추첨을 통하여 선정한다.
  ② 위원회는 위원장, 부위원장, 간사 각 1명을 둔다.
  ③ 위원장과 부위원장은 위원 중에서 호선하고, 간사는 업무담당 팀장이 담당한다.
  ④ 위원의 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있으며, 보궐위원의 임기는 전임자의 남은 기간으로 한다.
  ⑤ 위원장, 부위원장, 위원의 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다.