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의견제시 사례

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해남군수가 인권 보장 및 증진 기본계획을 수립하고, 인권 보장 및 증진위원회를 설치하는 등의 사무가 자치사무에 해당하는지 등(「국가인권위원회법」 제20조제1항 등 관련)
법제처 의견
19-0311
요청기관
전라남도 해남군
회신일자
2019. 10. 1.
1. 질의요지
가. 해남군수가 인권 보장 및 증진 기본계획을 수립하고, 인권 보장 및 증진위원회를 설치하는 등의 사무가 자치사무에 해당하는지? 나. 해남군수가 해남군 관할구역에서 활동하는 기관 또는 단체로서, 공공기관이 아닌 인권 관련 기관 또는 단체의 인권 보장 및 증진 정책과 관련된 활동에 필요한 재정적 지원을 할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지? 다. 「해남군 인권 보장 및 증진에 관한 조례안」에서 인권 보장 및 증진 정책의 대상인 “군민”의 범위를 「지방자치법」 제12조에 따른 주민의 범위보다 넓게 정의할 수 있는지?
2. 의견
가. 질의 가에 대하여 이 사안의 경우, 지역적 특성을 고려하여 해남군수가 인권 보장 및 증진 기본계획을 수립하고, 인권 보장 및 증진위원회를 설치하는 등의 사무는 실질적인 인권보장의 이행수단을 마련하려는 것으로서 이는 지방자치단체의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다. 나. 질의 나에 대하여 아래 이유를 참조하시기 바랍니다. 다. 질의 다에 대하여 이 사안의 경우, 「해남군 인권 보장 및 증진에 관한 조례안」에서 인권 보장 및 증진 정책의 대상인 “군민”의 범위를 「지방자치법」 제12조에 따른 주민의 범위보다 넓게 정의할 수 있을 것으로 보입니다.
3. 이유
가. 질의 가에 대하여 

  「해남군 인권 보장 및 증진에 관한 조례안」(이하 “해남군조례안”이라 함) 제5조제1항에서는 군수는 군민의 인권 보장 및 증진을 위해 5년마다 인권 보장 및 증진 기본계획을 수립하도록 하고 있고, 같은 조례안 제9조제1항에서는 군민의 인권 보장 및 증진 정책을 심의하기 위해 해남군 인권 보장 및 증진위원회를 둔다고 규정하고 있습니다.
 
  일반적으로 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 하고 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만, 그 밖에 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지, 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체가 누구인지 등도 함께 고려하여 판단해야 할 것입니다(대법원 2010. 12. 9. 선고 2008다71575 판결 참조). 

  살피건대, 「대한민국헌법」 제10조에서는 국가의 인권 보장의무에 대하여 규정하고 있고, 「국가인권위원회법」 제20조제1항에서는 관계 국가행정기관 뿐만 아니라 지방자치단체의 장도 인권의 보호와 향상에 영향을 미치는 내용을 포함하는 법령을 제정하거나 개정할 수 있는 주체로 규정하고 있는바, “인권”이란 「대한민국헌법」 및 법률에서 보장하거나 대한민국이 가입ㆍ비준한 국제인권조약 및 국제관습법에서 인정하는 “인간으로서의 존엄과 가치 및 자유와 권리”를 말하는 것으로서(「국가인권위원회법」 제2조제1호, 해남군조례안 제2조제1호), 지역적 단위를 불문한 모든 공권력의 주체가 보편적 가치인 인권의 보장을 위해 노력해야 한다는 점을 고려하면, 인권보장에 관한 업무를 국가만이 가지는 고유권한으로서 “지방자치단체”에서는 수행할 수 없다고 보기는 어려울 것입니다. 또한, 인권을 보장하고 증진하는 구현 방식이 주로 복지나 차별대우 금지 등과 관련되어 집행되고 있는 현실에 비추어 볼 때, 인권보장을 위한 실질적 이행수단을 마련하는 것이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 기관위임사무에 해당한다고 볼 수도 없을 것인바, 해남군수가 인권 보장 및 증진 기본계획을 수립하고, 인권 보장 및 증진위원회를 설치하는 등의 사무는 실질적인 인권보장의 이행수단을 마련하려는 것으로서 이는 지방자치단체의 자치사무에 해당할 것으로 보입니다(법제처 2012. 12. 10. 의견제시 12-0380 참조)

 
나. 질의 나에 대하여 

  해남군수가 해남군 관할구역에서 활동하는 기관 또는 단체로서, 공공기관이 아닌 인권 관련 기관 또는 단체의 인권 보장 및 증진 정책과 관련된 활동에 필요한 재정적 지원을 할 수 있기 위해서는 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는「지방재정법」상 요건을 충족해야 할 것입니다. 

  「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호)에는 지방자치단체가 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 규정하고 있습니다. 그런데「국가인권위원회법」에는 이러한 재정적 지원의 근거가 되는 규정(제1호)을 두고 있지 않으므로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하여야 합니다. 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 않으면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 합니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조).

  따라서, 해남군수가 해남군 관할구역에서 활동하는 기관 또는 단체로서, 공공기관이 아닌 인권 관련 기관 또는 단체의 인권 보장 및 증진 정책과 관련된 활동에 필요한 재정적 지원을 할 수 있도록 규정하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지 여부는 귀 군이 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여, 인권 관련 기관 또는 단체에 대한 보조금 지출의 내용, 해남군의 재정현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것으로 보입니다.

다. 질의 다에 대하여

  해남군조례안 제1조에서는 같은 조례는 인권이 존중되는 지역사회를 실현하기 위해 해남군 군민의 인권 보장 및 증진에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하면서, 같은 조례 제2조에서 해남군의 “군민”을 “해남군에 주소를 둔 사람”, “군에 거주를 목적으로 체류하고 있는 사람”, “군에 소재하는 사업장에서 일하는 사람”의 어느 하나에 해당하는 사람으로 정의하고 있습니다.    

  「지방자치법」 제12조는 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다고 하면서 주민의 자격을 정하고 있는데, 이 사안은 해남군조례안에서 “군민”을 정의하면서, 「지방자치법」 제12조에 따른 해남군에 주소를 둔 사람 외에 “군에 거주를 목적으로 체류하고 있는 사람”, “군에 소재하는 사업장에서 일하는 사람”도 포함하여 규정할 수 있는지 여부에 관하여 질의하고 있는 것으로 보입니다. 

  살피건대, 법령 위임조례는 법령의 시행을 위한 것이므로 위임조례에서 사용하는 용어의 뜻은 법령과 일치시키는 것이 필요하고, 법령에서 용어의 뜻을 규정하고 있다면 위임조례에서는 별도로 용어 정의 규정을 두지 않는 것이 원칙입니다. 그런데, 법령의 시행을 위한 위임조례가 아닌, 지방자치단체가 소관 자치사무를 수행하기 위하여 제정하는 자치조례에서는 그러한 규율이 법령에 위반되지 않는 것이라면, 해당 자치조례의 목적에 맞게 규율 대상을 정의할 수 있을 것이고, 그 규율 대상을 반드시 「지방자치법」 제12조에 따른 주민과 일치시켜야 하는 것은 아닌바, 같은 법 제12조에 따른 주민의 범위보다 넓거나 좁게 정의하는 것이 가능하다고 할 것입니다(법제처 2011. 4. 18. 의견제시 11-0038 참조).

  따라서, 이 사안은 「지방자치법」 또는 관계 법령에 따른 주민의 권리 및 의무에 관한 내용이 아니고, 해당 지방자치단체의 조례로 정의하는 군민의 인권을 보장 및 증진하고자 하는 것으로서, 인권의 보편적인 성격을 고려하여 보다 널리 인권을 보장하기 위하여 군민의 범위를 가능한 넓게 정의하려는 것이므로, 해남군조례안에서 군민을 「지방자치법」 제12조에 따른 주민의 범위보다 넓게 정의하는 것이 가능할 것으로 보입니다. 

[관계 법령 및 자치법규 등]

「지방자치법」
제12조(주민의 자격) 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그    지방자치단체의 주민이 된다.

「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는  사무와 관련  하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.  
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로  서    지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
  ② ~ ③ (생 략)

 「국가인권위원회법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. "인권"이란 「대한민국헌법」 및 법률에서 보장하거나 대한민국이 가입ㆍ비준한 국제인권조약 및 국제관습법에서 인정하는 인간으로서의 존엄과 가치 및 자유와 권리를 말한다.
  2.~5. (생 략)
제20조(관계기관등과의 협의) ① 관계 국가행정기관 또는 지방자치단  체의 장은 인권의 보호와 향상에 영향을 미치는 내용을 포함하고 있는 법령을 제정하거나 개정하려는 경우 미리 위원회에 통지하여야 한다.
  ② ~ ③ (생 략)

「해남군 인권 보장 및 증진에 관한 조례 제정안」
제1조(목적) 이 조례는 인권이 존중되는 지역사회를 실현하기 위해 해  남군 군민의 인권 보장 및 증진에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.      
제2조(정의)  이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “인권”이란 「국가인권위원회법」제2조제1호에 따른 인권을 말한다.
  2. “군민”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.
  가. 해남군(이하 “군”이라 한다)에 주소를 둔 사람
  나. 군에 거주를 목적으로 체류하고 있는 사람
  다. 군에 소재하는 사업장에서 일하는 사람
제3조 ~ 제4조 (생 략)
제5조(인권 보장 및 증진 기본계획 등)  ① 군수는 군민의 인권 보장  및 증진을 위해 5년마다 인권 보장 및 증진 기본계획(이하 “기본계획”이라 한다)을 수립해야 한다. 이 경우 종전의 기본계획에 대한 평가를 실시하여 그 결과를 반영해야 한다.
  ② 기본계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
  1. 인권 보장 및 증진의 기본방향 및 추진목표
  2. 군민의 인권의식 향상을 위한 방안
  3. 분야별 추진과제 및 이행전략
  4. 사업 추진을 위한 재원 조달 방안
  5. 그 밖에 군민의 인권 보장 및 증진에 필요한 사항
  ③ 군수는 기본계획 수립을 위해 필요한 경우 공청회나 토론회 등을 개최하여 군민 및 관계 전문가의 의견을 들을 수 있다.
  ④ 군수는 매년 기본계획에 따른 연도별 시행계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 수립하고, 그 결과를 평가해야 한다.
  ⑤ 기본계획 및 시행계획의 수립 평가를 하는 경우에는 제9조제1항에 따른 해남군 인권 보장 및 증진위원회의 심의를 거쳐야 한다.
제6조 (생 략)
제7조(인권 보장 및 증진 활동 지원)  ① 군수는 인권 보장 및 증진   정책을 효율적으로 추진하기 위해 인권 업무를 전담하는 부서를 지정할 수 있다.
  ② 군수는 인권 보장 및 증진 정책을 효율적으로 추진하기 위해 인권 관련 기관 또는 단체에 필요한 행정적 재정적 지원을 할 수 있다.
제8조 (생 략)
제9조(위원회의 설치 및 기능)  ① 군민의 인권 보장 및 증진 정책을  심의하기 위해 해남군 인권 보장 및 증진위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.
  ② 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.
  1. 기본계획의 수립 및 평가
  2. 시행계획의 수립 및 평가
  3. 군민의 인권 보장 및 증진에 중대한 영향을 미치는 자치법규 제·개정 및 정책 수립·시행에 관한 사항
  4. 그 밖에 군수 또는 위원장이 군민의 인권 보장 및 증진을 위해 필요하다고 인정하는 사항
  ③ 위원회는 제2항에서 규정하는 사항 외에 군민의 인권 보장 및 증진에 필요한 사항에 대하여 군수에게 의견을 제시할 수 있다. 
  ④ 군수는 위원회의 심의 결과 및 의견을 존중해야 한다.
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