법제처 로고

1. 질의요지
화천군수는 화천군 보건의료원을 내원하는 노약자, 장애인, 임산부 등의 진료 편의를 위하여 무료 셔틀버스를 운영하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
이 사안의 경우 화천군수는 질의 내용의 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다.

3. 이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조). 

  이 사안에서 화천군수가 화천군 보건의료원을 내원하는 노약자 등의 진료 편의를 위하여 무료 셔틀버스를 운영하는 내용의 조례를 제정할 수 있기 위해서는 이와 같은 사무가 자치사무나 단체위임사무에 해당하여야 하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다. 

   먼저. 화천군수가 화천군 보건의료원을 내원하는 노약자 등의 진료 편의를 위하여 무료 셔틀버스를 운영하는 사무가 자치사무에 해당하는지 살펴보면, 화천군 보건의료원은 「지역보건법」 제10조에 따라 지역주민의 건강을 증진하고 질병을 예방ㆍ관리하기 위하여 설치하는 것이므로 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에 따른 주민복지에 관한 사업에 해당하거나 같은 호 마목에 따른 보건진료기관의 설치ㆍ운영에 관한 사무에 해당한다고 볼 수 있습니다. 

  특히 「화천보건의료원 무료셔틀 운영 조례안」 에서 무료셔틀버스 이용 대상자를 65세이상 노인, 장애인, 임산부로서 화천군 보건의료원을 이용하는 자로 정하여 무료 셔틀버스를 이용할 수 있도록 하고 있는바, 이러한 이용자를 고려하면  해당 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호라목에 따른 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진에 관한 사무에도 해당한다고 볼 수 있으므로, 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 화천군 보건의료원을 운행하는 무료 셔틀버스 운영 사무에 관하여 조례를 제정할수 있을 것으로 보입니다. 

  다음으로, 화천군수가 화천군 보건의료원을 내원하는 노약자 등의 진료 편의를 위하여 무료 셔틀버스를 운영하는 것이 상위법령에 위반되는지 살펴볼 필요가 있습니다. 

  그런데, 「의료법」 제27조제3항에서는 누구든지 불특정 다수인에게 교통편의를 제공하는 행위 등 영리를 목적으로 환자를 의료기관이나 의료인에게 소개ㆍ알선ㆍ유인하는 행위 및 이를 사주하는 행위를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있으므로, 이 사안에서 화천군수가 화천 보건의료원을 이용하는 자들을 위하여 무료 셔틀버스를 운영하는 것이 「의료법」 제27조제3항에 위배되는지가 문제됩니다.

  살피건대, 「의료법」 제27조제3항의 입법취지는 의료행위는 사람의 건강과 생명을 다루는 특수성이 있어 의료기관간의 과당경쟁으로 발생할 수 있는 부작용을 방지하기 위하여 교통편의를 제공하는 것은 일종의 유인행위가 될 수 있으므로 영리를 목적으로 이러한 행위를 하지 못하도록 규정한 것으로 보입니다.

  그러나, 보건의료원은 「지역보건법」에 따라 지역주민의 건강을 증진하고 질병을 예방ㆍ관리하기 위하여 「의료법」 제3조제2항제3호가목에 따른 병원의 요건을 갖춘 보건소로서, 주요 기능 및 업무는 건강 친화적인 지역사회 여건의 조성, 지역보건의료정책의 기회, 조사ㆍ연구 및 평가, 지역주민의 건강증진 및 질병예방ㆍ관리를 위한 국민건강증진ㆍ구강건강ㆍ영양관리사업 및 보건교육을 실시하고, 여성ㆍ노인ㆍ장애인 등 보건의료 취약계층의 건강유지ㆍ증진을 위한 지역보건의료서비스를 제공하는 등 지역보건의료기관으로서 보건시책을 추진하고 집행하는 역할을 주로 담당하는 시설로서 단순히 의료행위를 통하여 영리를 목적으로 하는 시설로 보기 어려운 점(2011. 10. 20. 의견제시 11-0232 참조)에 비추어 볼 때, 이 사안에서와 같이 화천군수가 화천 보건의료원을 이용하는 자들을 위하여 무료 셔틀버스를 운영하는 것은 「의료법」 제27조제3항에서 금지하고 있는 영리를 목적으로 환자를 의료기관에게 소개ㆍ알선ㆍ유인하는 행위로 보기는 어렵다고 할 것입니다. 

  한편, 「여객자동차 운수사업법」 제4조제1항에 따른 면허를 받지 않고 화천 보건의료원을 이용하는 자들을 위하여 무료 셔틀버스를 운영하는 것이 「여객자동차 운수사업법」 제4조제1항에 위배되는지가 문제될 수 있는데, 같은 법 제2조에 따르면 “여객자동차운송사업”이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(有償)으로 여객하는 운송하는 사업을 말하는 것인바, 이 사안에서 화천 보건의료원을 이용하는 자들을 위하여 버스를 운영하는 것은 무료로 노인, 장애자 등을 운송하는 것으로서 같은 법 제2조에 따른 유상으로 여객을 운송하는 여객자동차운송사업에 해당되지 않으므로, 여객자동차 운송사업 등을 포함한 여객자동차 운수사업에 관한 질서를 확립하기 위하여 제정된  「여객자동차 운수사업법」의 적용대상이 아니라고 할 것입니다. 

  따라서, 화천군수는 화천군 보건의료원을 내원하는 노약자, 장애인, 임산부 등의 진료 편의를 위하여 무료 셔틀버스를 운영하는 내용의 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다. 

<관계 법령>
「지역보건법」
제10조(보건소의 설치) ① 지역주민의 건강을 증진하고 질병을 예방ㆍ관리하기 위하여 시ㆍ군ㆍ구에 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 보건소(보건의료원을 포함한다. 이하 같다)를 설치한다.
  ② 동일한 시ㆍ군ㆍ구에 2개 이상의 보건소가 설치되어 있는 경우 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 업무를 총괄하는 보건소를 지정하여 운영할 수 있다.
제11조(보건소의 기능 및 업무) ① 보건소는 해당 지방자치단체의 관할 구역에서 다음 각 호의 기능 및 업무를 수행한다.  <개정 2016. 2. 3.>
  1. 건강 친화적인 지역사회 여건의 조성
  2. 지역보건의료정책의 기획, 조사ㆍ연구 및 평가
  3. 보건의료인 및 「보건의료기본법」 제3조제4호에 따른 보건의료기관 등에 대한 지도ㆍ관리ㆍ육성과 국민보건 향상을 위한 지도ㆍ관리
  4. 보건의료 관련기관ㆍ단체, 학교, 직장 등과의 협력체계 구축
  5. 지역주민의 건강증진 및 질병예방ㆍ관리를 위한 다음 각 목의 지역보건의료서비스의 제공
  가. 국민건강증진ㆍ구강건강ㆍ영양관리사업 및 보건교육
  나. 감염병의 예방 및 관리
  다. 모성과 영유아의 건강유지ㆍ증진
  라. 여성ㆍ노인ㆍ장애인 등 보건의료 취약계층의 건강유지ㆍ증진
  마. 정신건강증진 및 생명존중에 관한 사항
  바. 지역주민에 대한 진료, 건강검진 및 만성질환 등의 질병관리에 관한 사항
  사. 가정 및 사회복지시설 등을 방문하여 행하는 보건의료사업
  ② 제1항에 따른 보건소 기능 및 업무 등에 관하여 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.
제12조(보건의료원) 보건소 중 「의료법」 제3조제2항제3호가목에 따른 병원의 요건을 갖춘 보건소는 보건의료원이라는 명칭을 사용할 수 있다.

「의료법」
제27조(무면허 의료행위 등 금지) ①ㆍ② (생  략)
  ③ 누구든지 「국민건강보험법」이나 「의료급여법」에 따른 본인부담금을 면제하거나 할인하는 행위, 금품 등을 제공하거나 불특정 다수인에게 교통편의를 제공하는 행위 등 영리를 목적으로 환자를 의료기관이나 의료인에게 소개ㆍ알선ㆍ유인하는 행위 및 이를 사주하는 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 할 수 있다.  <개정 2009. 1. 30., 2010. 1. 18., 2011. 12. 31.>
  1. 환자의 경제적 사정 등을 이유로 개별적으로 관할 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 사전승인을 받아 환자를 유치하는 행위
  2. 「국민건강보험법」 제109조에 따른 가입자나 피부양자가 아닌 외국인(보건복지부령으로 정하는 바에 따라 국내에 거주하는 외국인은 제외한다)환자를 유치하기 위한 행위
  ④ (생  략)

「여객자동차 운수사업법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.  
  1. "자동차"란 「자동차관리법」 제3조에 따른 승용자동차와 승합자동차를 말한다.
  2. "여객자동차 운수사업"이란 여객자동차운송사업, 자동차대여사업, 여객자동차터미널사업 및 여객자동차운송가맹사업을 말한다.
  3. "여객자동차운송사업"이란 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상(有償)으로 여객을 운송하는 사업을 말한다.
  4. ～ 9. (생  략) 
제4조(면허 등) ① 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 면허를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 사업계획을 작성하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 "시ㆍ도지사"라 한다)의 면허를 받거나 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다.  <개정 2012. 5. 23., 2013. 3. 23.>
  ② 제1항에 따른 면허나 등록을 하는 경우에는 제3조에 따른 여객자동차운송사업의 종류별로 노선이나 사업구역을 정하여야 한다.
  ③ ∼ ⑤ (생  략)

<의견제시 대상 자치법규>
「화천보건의료원 무료셔틀 운영 조례안」
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어는 다음과 같다
  1. “셔틀버스”란 노선을 정하여 일정구간을 반복적으로 운행하는 버스를 말한다 
  2. “이용자”란 보건의료원을 이용하는 사람을 말한다.
제3조(운영) ① 무료셔틀은 화천군수(이하 “군수”라 한다)가 직접 운영한다
  ② 무료셔틀은 예산부족 및 그 밖의 사유 등으로 운영 할 수 없는 경우에는 운행을 중단할 수 있다
제4조(운행노선) ① 셔틀버스 운행 노선은 이용자들의 불편이 없도록 군수가 다음과 같이 정한다
  1. 화천보건의료원 (응급실 앞) ~ 하리파출소 ~ 의용소방대 ~ 화천시외버스터미널 ~ 새마을금고 ~ 화천읍사무소 ~ 화천군청 ~ 정보산업고등학교 ~ 데시앙아파트 ~ 화천보건의료원 (응급실 앞)
  ② 셔틀버스 운행 노선은 천재지변이나 군수가 인정하는 경우 화천읍내에서 변경이 가능하다
제5조(이용대상자) 무료셔틀버스 이용 대상자는 화천군보건의료원을 이용하는 아래 각 호의 대상으로 제한한다
  1. 65세이상 노인
  2. 장애인 (1급~3급)
  3. 임산부 (보호자 및 자녀포함)
제6조(운송방법) 제5조에 의거 따른 이용대상자에게 무료로 교통편의를 제공한다  
제7조(운행시간) ① 차량운행은 평일 월요일부터 금요일까지 운행한다
  ② 운행 횟수는 1일 8회로 하고 운영시간은 다음과 같다
  1. 오전 9:00, 10:00, 11:00
  2. 오후 1:00, 2:00, 3:00, 4:00, 5:00
  ③ 천재지변이나 군수가 인정하는 경우 1일 운행 횟수와 시간을 조정할 수 있다.