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1. 질의요지
「서울특별시 동작구 자치회관 설치 및 운영 조례」 제17조제1항 본문 중 “구의원”의 범위에 비례대표자치구의원은 포함되지 않는 것인지?

2. 의견
아래의 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참고), 이러한 해석 원리는 조례를 해석하는 경우에도 마찬가지라 할 수 있습니다.

  「지방자치법」 제31조에 따른 지방의회의원의 선거절차 등을 규정하고 있는 「공직선거법」상의 자치구의원(이하 “구의원”이라 함)은 비례대표자치구의원과 지역구자치구의원이 포함되는 것으로 규정하고 있습니다(「공직선거법」 제13조제1항제3호 및 제20조제2항ㆍ제3항). 그런데, 「서울특별시 동작구 자치회관 설치 및 운영 조례」(이하 “동작구조례”라 함)에서는 주민자치위원회의 당연직 고문을 “구의원”으로 구성한다고 규정하고 있을 뿐, “구의원”의 범위에서 비례대표자치구의원은 제외한다는 등 규정이 있지 아니하고, 그 밖의 법령에서도 “구의원”의 범위에 대해서 「공직선거법」과 달리 정하고 있지 않은 이상, 동작구조례 제17조제1항 본문에서 규정된 “구의원”의 범위에는 비례대표자치구의원과 지역구자치구의원을 모두 포함하는 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.

  또한, 동작구조례 제17조제1항 단서에서 비례대표자치구의원은 주소지 해당 선거구 안에 있는 동의 당연직 고문이 된다고 규정한 취지를 추정하여 보면, 만약 그 단서가 없다면 같은 항 본문의 구의원 중 지역구자치구의원과 달리 선거구 단위로 선출되는 것이 아니라 「공직선거법」 제20조제2항에 따라 해당 자치구단위로 선거하는 비례대표자치구의원의 경우에는 자치구에 두는 전체 동의 당연직 고문이 되는 것으로 해석될 여지가 있고, 이 경우 선거구 내의 동의 당연직 고문이 되는 지역구자치구의원과 균형이 맞지 않게 되는 불합리한 점을 해소하기 위한 것으로 보입니다. 이와 같이 추정되는 입법취지와 법령을 본문과 단서의 형식으로 규정함에 있어서는 통상 본문에 해당하는 규율 대상 중 일부에 대해 달리 정하는 입법기술이라는 점(「법령 입안ㆍ심사 기준」, 법제처, 2017, 740쪽 참조) 등을 고려하면 동작구조례 제17조제1항 본문의 “구의원”에는 지역구자치구의원뿐만 아니라 비례대표자치구의원도 포함되는 것으로 보는 것이 합리적입니다.

<관계 법령 및 자치법규 등>

○ 「공직선거법」
제13조(선거구선거관리) ① 선거구선거사무를 행할 선거관리위원회(이하 “選擧區選擧管理委員會”라 한다)는 다음 각 호와 같다. 
  1. 대통령선거 및 비례대표전국선거구국회의원(이하 “比例代表國會議員”이라 한다)선거의 선거구선거사무는 중앙선거관리위원회
  2. 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사(이하 “市ㆍ道知事”라 한다)선거와 비례대표선거구시ㆍ도의회의원(이하 “比例代表市ㆍ道議員”이라 한다)선거의 선거구선거사무는 시ㆍ도선거관리위원회
  3. 지역선거구국회의원(이하 “地域區國會議員”이라 한다)선거, 지역선거구시ㆍ도의회의원(이하 “지역구시ㆍ도의원”이라 한다)선거, 지역선거구자치구ㆍ시ㆍ군의회의원(이하 “지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원”이라 한다)선거, 비례대표선거구자치구ㆍ시ㆍ군의회의원(이하 “비례대표자치구ㆍ시ㆍ군의원”이라 한다)선거 및 자치구의 구청장ㆍ시장ㆍ군수(이하 “自治區ㆍ市ㆍ郡의 長”이라 한다)선거의 선거구선거사무는 그 선거구역을 관할하는 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회[제29조(地方議會議員의 增員選擧)제3항 또는 「선거관리위원회법」 제2조(設置)제6항의 규정에 의하여 선거구선거사무를 행할 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회가 지정된 경우에는 그 지정을 받은 구ㆍ시ㆍ군선거관리위원회를 말한다]
  ② ∼ ⑥ (생  략)
제20조(선거구) ① (생  략)
  ② 비례대표시ㆍ도의원은 당해 시ㆍ도를 단위로 선거하며, 비례대표자치구ㆍ시ㆍ군의원은 당해 자치구ㆍ시ㆍ군을 단위로 선거한다.
  ③ 지역구국회의원, 지역구지방의회의원(지역구시ㆍ도의원 및 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원을 말한다. 이하 같다)은 당해 의원의 선거구를 단위로 하여 선거한다.
  ④ (생  략)

○ 「서울특별시 동작구 자치회관 설치 및 운영 조례」
제17조(구성 등) ① 위원은 위원장, 부위원장 각1명을 포함하여 지역여건 및 인구수에 따라 20명 이상 50명 이내로 구성하되, 3명 이내의 고문을 별도로 둘 수 있으며, 구의원은 해당 선거구 내에 있는 동의 당연직 고문이 된다. 다만, 비례대표 구의원은 주소지 해당 선거구 안에 있는 동의 당연직 고문이 된다. 이 경우 당연직 고문이 된 구의원은 3명 이내의 고문의 수에 포함되지 않는다. 
  ② ∼ ⑩ (생  략)