법제처 로고

1. 질의요지
동두천시장이 금고약정 기간을 3년으로 하되 이율 등 약정조건을 매 1년마다 갱신하도록 하면서, 금고약정 갱신사항 결정에 관하여 금고지정심의위원회에서 심의하도록 하는 내용을 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례」에 규정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방회계법 시행령」 제48조제6항의 위임에 따른 「지방자치단체 금고지정 기준」(행정안전부예규 제55호, 이하 “금고지정기준”이라 함) 1. [5]에서는 금고의 약정기간은 4년 이내에서 조례 또는 규칙으로 정한다고 규정하고 있습니다. 따라서 지방자치단체는 조례 또는 규칙으로서 금고의 약정기간과 관련된 사항을 규정할 수 있을 것인바, 「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례 전부개정조례안」(이하 “동두천시조례안”이라 함) 제6조 중 금고와의 약정기간을 3년으로 한다는 부분은 위 금고지정기준에서 정한 범위 내로서 동두천시조례에 규정할 수 있을 것입니다(대법원 2000. 6. 13. 선고 99추92 판결 참조). 그러나 동두천시조례안 제6조와 제11조제4호 중 약정기간을 3년으로 하면서도 약정조건을 매 1년마다 갱신하도록 하고, “매 1년마다 금고의 약정 갱신 2개월 전에 시중금리를 고려하여 금리조정 후 금고의 약정 갱신사항 결정”을 금고지정심의위원회(이하 “심의위원회”라 함]의 심의 사항으로 규정하고 있는 부분의 경우, 그 의미가 명확하지 않으므로 경우를 나누어 살펴볼 필요가 있습니다. 

  우선, 만약 동두천시조례안 제6조 및 제11조제4호가 3년이라는 기간을 정하여 금고약정을 체결하였음에도 불구하고 약정기간이 지나지 않은 상태에서 이율 등을 매년 최초 약정과 달리 정하도록 하고, 금융기관이 약정의 갱신에 응하지 않는 경우 동두천시장이 기존 약정을 해지(解止)하도록 하려는 취지라면, 위와 같은 규정을 두는 것이 아래와 같이 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함)에 위배되는 것이 아닌지 검토할 필요가 있습니다. 「지방회계법」 제48조제3항, 금고지정기준 1. [2] ⑥ 등에 따를 때 금고약정은 지방자치단체장이 금융기관과 대등한 당사자로서 금고업무 취급에 관하여 체결하는 계약으로 보이므로, 지방계약법 제2조 및 제4조 등에 의할 때 금고약정은 원칙적으로 지방계약법에 따라 처리하여야 할 것이고(법제처 2015. 7. 22. 회신 15-0425 해석례 등 참조], 조례의 규정 역시 지방계약법 등의 규정에 위반되어서는 안 될 것입니다. 

  그런데, 계약의 해제ㆍ해지에 관하여 규정하고 있는 「지방계약법」 제30조의2, 같은 법 시행규칙 제75조의2, 「지방자치단체입찰및계약집행기준」(행정안전부 예규 제47호) 제14장제7절 중 제3조부터 제5조까지에서는 특별한 사정없이 약정기간의 만료 전에 금고약정의 내용을 변경할 수 있는 근거를 규정하고 있지 않은 것으로 보입니다. 다만 금고지정기준 5. [2]에서는 지방자치단체장이 기타 금고를 변경하여야 할 특별한 사유가 발생할 경우에는 금고약정의 해지 여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있으나, 위 기준의 “특별한 사유” 역시 지방계약법에 반하는 범위까지 인정될 수는 없다고 할 것입니다. 그러므로 동두천시조례안 제6조 및 제11조제4호가 위와 같이 금융기관이 약정기간 내 약정갱신에 응하지 않는 경우 동두천시장이 기존 약정을 해지(解止]하도록 하려는 취지라면 그러한 내용을 조례에 규정하는 것은 지방계약법에 위배된다고 평가될 여지가 있습니다. 

  그리고, 같은 조례안 부칙 제2조에서는 “이 조례 시행 당시 지정되어 있는 금고는 약정기간이 만료되는 날까지 이 조례에 의하여 약정이 체결된 것으로 본다”고 규정하고 있으므로, 동두천시조례안이 시행되는 당시 기존에 체결되어 있는 금고약정에 대해서도 같은 조례안 제6조 및 제11조제4호가 적용된다고 할 것입니다. 따라서 동두천시조례안 제6조 및 제11조제4호가 위와 같이 금융기관이 약정기간 내 약정갱신에 응하지 않는 경우 동두천시장이 기존 약정을 해지(解止)하도록 하려는 취지라면, 기존에 체결되어 있는 금고약정과 관련해서도 같은 조례안 제6조 및 제11조제4호에 앞서 살펴본 지방계약법 위배의 문제가 있다고 평가될 여지가 있습니다. 

  다음으로, 만약 동두천시조례안 제6조 및 제11조제4호가 동두천시장으로 하여금 약정기간을 3년으로 하되 매 1년 마다 이율 등을 갱신할 수 있도록 하는 내용을 약정에 포함시켜 그와 같이 금고약정을 체결하도록 하고 1년 마다 갱신할 사항에 대하여 심의위원회에서 심의하도록 하려는 취지라면, 위와 같은 규정이 동두천시장의 금고지정 사무에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것이 아닌지가 검토되어야 할 필요가 있습니다. 그러나 동두천시조례안에서는 갱신의 대상을 “이율 등 약정조건(제6조)”이라고만 규정하고 있고, 심의위원회의 심의사항을 “금고의 약정 갱신사항 결정(제11항제4호)”이라고 규정하고 있어 조례를 통하여 동두천시장의 금고약정 체결 사무에 관여하고자 하는 범위가 어디까지인지가 불분명합니다. 또한 같은 조례안 제13조제6항에서는 “시장은 위원회로부터 제출받은 심의결과를 바탕으로 금고 약정기간 만료일 60일 전까지 금고를 지정하여야 한다”고 규정하고 있을 뿐이어서 약정기간 만료에 따른 금고지정이 아닌 금고약정 기간이 만료되기 전 약정을 갱신하는 경우 심의위원회에서 심의한 사항에 동두천시장이 구속되는지 또한 불분명합니다. 따라서 동두천시조례안의 규정만으로는 위와 같은 내용이 동두천시장의 금고지정 사무 집행권을 본질적으로 침해하는지 여부를 판단하기에 부족하다고 보입니다. 

  그러므로, 동두천시조례안 제6조 및 제11조제4호가 동두천시장으로 하여금 같은 규정 내용을 포함시켜 금고약정을 체결하도록 하고 심의위원회에서 약정 갱신사항을 심의하도록 하려는 취지라면, 금고약정에 반영되도록 하려는 조례안의 내용이 동두천시장의 금고지정 사무 집행권에 소극적으로 개입하는 것인지 적극적으로 개입하는 것인지, 또는 지방의회의 행정사무감사권 등에 의하여 동두천시장의 사무집행을 감시 통제할 수 있는 범위에서 금고지정 사무의 효율성과 공정성을 담보하기 위한 장치에 불과하다고 평가될 수 있는지 아니면 금고약정과 관련된 집행권을 동두천시장으로부터 박탈하려는 정도에 이른다고 평가될 수 있는지(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결 등 참조) 등 제반사정을 고려하여 그 내용을 정함에 신중하여야 할 것인바, 이상의 사정을 동두천시조례안의 입안에 참고하시기 바랍니다.  

[관계 법령 및 자치법규 등]

「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

「지방회계법」
제38조(금고의 설치) ① 지방자치단체의 장은 소관 현금과 그가 소유하거나 보관하는 유가증권의 출납, 보관 및 그 밖의 금고 업무를 취급하게 하기 위하여 「은행법」에 따른 은행을 금고로 지정하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 금융기관이 대통령령으로 정하는 안정성 기준을 충족할 경우에는 특별회계 및 기금 업무만을 취급하는 금고로 지정할 수 있다.
  1. ∼  5. (생략)
  ② ㆍ ③ (생략)
  ④ 금고의 지정기준 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
 
「지방회계법 시행령」
제48조(금고 업무의 약정) ① 법 제38조제1항에 따라 금고를 지정하려는 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다.
  1. 금고 업무의 취급능력
  2. 주민의 이용 편의
  3. 금융기관의 재무구조
  ② (생략)
  ③ 지방자치단체의 장은 법 제38조제1항에 따라 금고를 지정하려는 경우 해당 금융기관과 금고 업무에 관한 약정을 체결하여야 한다.
  ④ ㆍ ⑤  
  ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 금고 지정의 세부기준 및 지정 절차 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정한다. 
 
「지방자치단체 금고지정 기준」
[시행 2019. 1. 1.) [행정안전부예규 제55호, 2019. 1. 1., 일부개정]
1. 총칙     
 [2] 용어의 정의
  ① 금고(「지방재정법」제77조)
    - 지방자치단체의 장(이하 “자치단체의 장”이라 한다.)이 소관현금과 그의 소유 또는 보관에 속하는 유가증권의 출납 및 보관, 각종 세입금의 수납, 세출금의 지급 등 금고업무를 취급하게 하기 위하여 계약의 형식을 빌어 지정한 은행법에 의한 금융기관과「지방재정법」제77조 제1항 단서에 따른 금융기관을 말함
  ⑤ 금고지정
    - 금융기관 중 해당 자치단체의 금고업무를 담당할 금융기관을 지정하는 것을 말함
  ⑥ 금고약정
    - 자치단체의 장과 해당 자치단체의 금고로 지정된 금융기관이 금고업무 취급에 관한 의사를 합치시키는 것을 말하며 약정서를 작성하여 쌍방이 서명 또는 기명날인함으로써 약정이 성립됨
 [5] 금고의 약정기간
  ○ 금고의 약정기간은 4년 이내에서 자치단체 조례 또는 규칙으로 정함.
  ○ 금고의 약정기간은 부득이한 경우를 제외하고 회계연도를 나누지 아니함
5. 금고약정 및 해지
 [2] 금고약정의 해지
  ○ 자치단체의 장은 금고약정서상의 해지 사유가 발생하였거나 기타 금고를 변경하여야 할 특별한 사유가 발생할 경우에는 금고약정의 해지 여부를 결정하여야 함
  ○ 자치단체의 장은 금고약정 해지를 하고자 하는 경우에는 해지통지 전에 금고를 운영하는 금융기관의 의견을 청취할 수 있음
6. 보칙
 [2] 조례 등 위임
  ○ 본 기준의 범위 내에서 금고지정을 위한 세부적인 사항은 자치단체의 조례 또는 규칙으로 정함
 
「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 수행할 수 있도록 함을 목적으로 한다.
  [전문개정 2009. 2. 6.]
제2조(적용 범위) 이 법은 지방자치단체(「지방자치법」 제2조에 따른 지방자치단체를 말한다. 이하 같다)가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등에 대하여 적용한다.
  [전문개정 2009. 2. 6.]
제4조(다른 법률과의 관계) 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다.
  [전문개정 2009. 2. 6.]
제6조(계약의 원칙) ① 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 하며, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다.
  ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제5조제1항에 따른 국제입찰의 경우에는 호혜(互惠)의 원칙에 따라 정부조달협정등에 가입한 국가의 국민과 이들 국가에서 생산되는 물품이나 용역에 대하여 대한민국의 국민과 대한민국에서 생산되는 물품이나 용역과 차별되는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다.
  [전문개정 2009. 2. 6.]
제30조의2(계약의 해제ㆍ해지 등) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생하면 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지할 수 있다.
  1. 계약상대자의 계약상 의무 불이행을 이유로 제15조제3항에 따라 계약보증금 또는 계약보증금에 해당하는 금액을 해당 지방자치단체에 세입 조치하는 경우
  2. 제30조에 따른 지연배상금의 징수사유가 발생하고 그 금액이 계약금액의 100분의 10 이상인 경우로서 계약상대자의 귀책사유로 인하여 계약을 이행할 가능성이 없음이 명백하다고 인정되는 경우
  3. 입찰과정에서 거짓 서류를 제출하여 부당하게 낙찰을 받은 경우
  4. 입찰, 수의계약 및 계약 이행 과정에서 관계 공무원 등에게 직접 또는 간접적으로 사례, 증여, 금품ㆍ향응 제공을 하는 등 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 경우
  5. 계약상대자가 정당한 이유 없이 계약담당자의 이행 촉구에 따르지 아니한 경우
  6. 계약상대자의 부도, 파산, 해산, 영업정지, 사업 또는 영업에 관한 등록ㆍ인가ㆍ허가 등의 취소, 그 밖의 사유로 계약 이행이 곤란하다고 인정되는 경우
  7. 그 밖에 계약 내용에 포함된 계약의 해제 또는 해지 사유가 발생한 경우
  ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항제2호의 경우에는 계약을 해제하거나 해지하여야 하고, 같은 항 제1호ㆍ제3호 및 제4호의 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지하여야 한다. 
  1. 다른 법률에서 낙찰자 결정의 취소 또는 계약의 해제ㆍ해지를 특별히 금지한 경우
  2. 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지하면 계약 목적을 달성하기 곤란하거나 지방자치단체에 손해가 발생하는 등 행정안전부령으로 정하는 경우
  [본조신설 2013. 8. 6.]

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」
제75조의2(계약의 해제ㆍ해지 제외 사유 등) 법 제30조의2제2항제2호에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 낙찰자 결정을 취소하지 아니하거나 계약을 해제 또는 해지하지 아니할 수 있다.
  1. 재난복구공사 등 긴급한 이행이 필요한 경우로서 새로운 계약을 체결하면 계약의 목적을 달성하기 곤란한 경우
  2. 천재지변 등 부득이한 사유로 계약의 이행이 지연되는 경우로서 계약을 계속 유지할 필요성이 있다고 인정되는 경우
  3. 그 밖에 계약의 이행 정도 등을 고려하여 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지하면 계약 목적을 달성하기 곤란하거나 지방자치단체에 상당한 손해가 발생할 것으로 판단되는 경우
  [본조신설 2014. 2. 7.]

「지방자치단체입찰및계약집행기준」
[행정안전부 예규 제47호, 2018.11.8., 일부개정]
제14장 용역계약 일반조건
  제7절 계약이행의 지체와 계약의 해제·해지
  3. 계약상대자의 책임 있는 사유로 인한 해제·해지
  가. 다음 각 호의 어느 하나의 사유에 해당하는 경우에는 계약상대자의 책임 있는 사유로 인한 계약의 해제·해지사유가 된다.
    1) 계약상대자의 계약상 의무 불이행을 이유로 법 제15조 제3항에 따라 계약보증금 또는 계약보증금에 해당하는 금액을 해당 지방자치단체에 세입 조치하는 경우
    2) 법 제30조에 따른 지연배상금의 징수 사유가 발생하고 그 금액이 계약금액(장기계속용역계약의 경우 차수별 계약금액)의 100분의 10 이상인 경우로서 계약상대자의 책임 있는 사유로 인하여 계약을 이행할 가능성이 없음이 명백하다고 인정되는 경우
    3) 입찰과정에서 거짓서류를 제출하여 부당하게 낙찰을 받은 경우
    4) 입찰, 수의계약 및 계약 이행 과정에서 관계공무원 등에게 직접 또는 간접적으로 사례, 증여, 금품·향응 제공을 하는 등 법 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 경우
    5) 계약상대자가 정당한 이유 없이 계약담당자의 이행 촉구에 따르지 아니한 경우
    6) 계약상대자의 부도, 파산, 해산, 영업정지, 사업 또는 영업에 관한 등록·인가·허가 등의 취소, 그 밖의 사유로 계약 이행이 곤란하다고 인정되는 경우
    7) 계약상대자의 책임있는 사유로 인하여 용역수행기한까지 해당 용역을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없다고 인정될 경우
    8) 장기계속용역의 계약에 있어서 제2차 용역 이후의 계약을 체결하지 아니하는 경우
    9) 해당 계약이행과 관련하여 계약상대자가 최저임금법 제6조 제1항·제2항이나 근로기준법 제43조를 위반하여 최저임금법 제28조나 근로기준법 제109조에 따라 처벌을 받은 경우(다만, 지체 없이 시정된 경우에는 그러하지 아니하다)
   10) 그밖에  정상적인 계약관리를 방해하는 불법·부정행위가 있거나 계약조건을 위반하고 그 위반으로 인하여 계약의 목적을 달성할 수 없다고 인정될 경우 
  나. 계약담당자는 “가-2)의 경우에는 계약을 해제·해지해야 하며, “가-1), 3), 4)”의 경우에는 해당 지방자치단체의 계약심의위원회에서 다음의 사유 중 어느 하나에 해당된다고 인정하는 경우를 제외하고는 해당 계약을 해제·해지해야 한다.
    1) 다른 법률에서 계약의 해제· 해지를 특별히 금지한 경우
    2) 용역의 긴급한 이행이 필요한 경우로서 새로운 계약을 체결하면 계약의 목적을 달성하기 곤란한 경우
    3) 천재지변 등 부득이한 사유로 계약의 이행이 지연되는 경우로서 계약을 계속 유지할 필요성이 있다고 인정되는 경우
    4) 그 밖에 계약의 이행정도 등을 고려하여 계약을 해제 또는 해지하면 계약목적을 달성하기 곤란하거나 지방자치단체에 손해가 발생할 것으로 판단되는 경우
  다. 계약담당자는 “가”에 따라 계약을 해제·해지한 때에는 그 사실을 계약상대자에게 통지해야 한다.
  라. 계약담당자는 “가”에 따라 계약을 해제·해지한 경우와 “8”에 따라 보증기관이 보증이행을 하는 경우에 기성부분을 검사하여 인수하는 때에는 인수한 날로부터 14일 이내에 해당 부분에 상당하는 대가를 계약상대자에게 지급해야 한다.
  마. “가”에 따라 계약이 해제·해지되는 경우 계약상대자는 지급받은 선금에 대하여 미정산 잔액이 있는 경우에는 그 잔액에 대한 약정이자 상당액을 가산하여 발주기관에 상환해야 한다. 이 경우 계약담당자는 상환할 금액과 기성부분의 대가를 상계할 수 있다.
  바. 계약담당자는 “가-2”에 따른 지연배상금이 계약금액의 100분의 10 이상에 달했으나 해당 계약을 해제또는 해지하지 아니하는 경우에는 계약상대자로 하여금 잔여계약 이행금액에 대하여 계약보증금을 추가로 내도록 해야 한다.
  4. 사정변경에 따른 계약의 해제·해지
  가. 발주기관은 “3-가”의 각 호의 경우 외의 객관적으로 명백한 발주기관의 불가피한 사정이 발생한 때에는 계약을 해제·해지할 수 있다.
  나. “3-다”는 “가”에 따라 계약을 해제·해지하는 경우에 이를 준용한다.
  다. 발주기관은 “가”에 따라 계약을 해제·해지하는 경우에는 다음 각 호에 해당하는 금액을 해제·해지한 날부터 14일 이내에 계약상대자에게 지급해야 한다. 이 경우 제4절 “1”에 따른 계약보증금을 동시에 반환해야 한다.
    1) 제8절 “8-나-1), 2)”에 해당하는 수행부분의 대가 중 지급하지 아니한 금액
    2) 전체용역의 완성을 위하여 계약의 해제·해지일 이전에 투입된 계약상대자의 인력, 자재 및 장비의 철수비용
  라. 계약상대자는 선금에 대한 미정산 잔액이 있는 경우에는 이를 발주기관에 상환해야 한다. 이 경우 미정산 잔액에 대한 이자는 가산하지 아니한다.
  5. 계약상대자에 따른 계약의 해제·해지
  가. 계약상대자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 해당 계약을 해제·해지할 수 있다.
    1) 제6절 “1”에 따라 계약내용을 변경함으로써 계약금액이 100분의 40이상 감소되었을 때
    2) “6”에 따른 용역수행 정지기간이 계약기간의 100분의 50을 초과한 경우
  나. “4”의 “나”부터 “라”까지는 “가”에 따라 계약이 해제·해지된 경우에 이를 준용한다. 
  
「동두천시 금고지정 및 운영에 관한 조례 전부개정조례안」
제6조(금고의 약정기간) 지정된 금고와의 약정기간은 3년으로 하되, 이율 등 약정조건을 매 1년마다 갱신하도록 한다. 부득이한 경우를 제외하고는 회계연도를 나누지 아니한다. 
제11조(위원회의 기능) 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.
  1. 금고 지정방식의 결정에 관한 사항
  2. 금고의 지정을 위한 평가와 관련하여 필요한 사항
  3. 금고의 지정을 위한 평가결과 공개에 관한 사항
  4. 매 1년마다 금고의 약정 갱신 2개월 전에 시중금리를 고려하여 금리조정 후 금고의 약정 갱신사항 결정
  5. 그 밖에 금고의 지정과 관련하여 필요한 사항