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1. 질의요지
가. 도시공원 또는 녹지의 설치 및 관리에 관하여 필요한 사항을 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임한 구 「도시공원법」 제30조가 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(2005. 3. 31. 법률 제7476호로 전부개정되어 2005. 10. 1. 시행된 것)로 전부개정되면서 삭제되었는바, 위 규정을 근거로 만들어진 조례의 위임규정에 따라 제정된 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」의 효력이 상실되는지, 그리고 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」의 시행과 함께 법령의 위임이 없이 제정된 「도시공원·녹지의 점용허가에 관한 지침」(국토해양부훈령 제2009-339호)에서 점용허가기준을 정하면서 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」과 다른 내용을 규정할 경우 위 시행규칙은 효력이 상실되는 것인지? 

  나. “질의 가”에서 조례 시행규칙의 효력이 상실되지 않는다면 녹지의 점용허가 세부기준과 관련하여 이면도로가 도시계획으로 결정되지 아니한 경우에도 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」 별표 2 녹지점용허가 세부기준 제2호나목 단서를 적용하여 공단조성으로 맹지가 된 토지(지목이 임야임)의 경우 현지여건을 고려하여 녹지의 훼손이 최소화 될 수 있는 범위 내에서 점용허가를 할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  지방자치단체는 상위 법령에 위배되지 않는 범위 내에서는 조례를 제정할 수 있으므로 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」의 효력이 상실되었다고 할 수는 없고, 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」에서 법령의 위임이 없이 만들어진 것으로서 내부지침의 성격을 갖는 「도시공원·녹지의 점용허가에 관한 지침」(국토해양부훈령 제2009-339호)과 다른 내용을 규정하고 있다고 하더라도 위 시행규칙의 효력이 당연히 상실된다고 할 수는 없습니다.

  나. 질의 나에 대하여

  이면도로가 도시계획으로 결정되지 아니한 경우에는 공단조성으로 맹지가 된 토지(지목이 임야임)라도「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」 별표 2 녹지점용허가 세부기준 제2호나목 단서를 적용할 수는 없는 것으로 보입니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「헌법」 제117조제1항과 「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙이 아닌 한, 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는바, 여기서 ‘그 사무’에는 지방자치단체의 자치사무 즉, 지방자치단체의 존립을 위한 사무 및 주민의 복리를 증진시키기 위하여 행하는 사무 등이 포함되고, 또한 여기서 ‘법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다는 것’은 법령에 위반되지 아니하는 범위 안에서 개개의 법률에 특별한 규정이 없다고 하더라도 조례를 제정할 수 있다는 의미입니다.

  구 「도시공원법」(2005. 10. 1. 법률 제7476호로 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」로 전부개정되기 전의 것을 말함) 제12조의2 뿐만 아니라 현행의 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제38조를 보더라도 녹지의 점용허가는 당해 녹지를 관리하는 당진군수의 권한으로 보이고, 「지방자치법」 제9조제2항제4호카목에서는 자치사무의 하나로 도시공원, 녹지의 설치 및 관리를 규정하고 있으므로, 도시공원 또는 녹지의 설치 및 관리에 관하여 필요한 사항을 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임한 법률규정이 삭제되었더라도 도시공원, 녹지의 설치 및 관리가 시·군의 업무임을 감안할 때 종전의 조례가 당연히 효력을 상실하는 것은 아니라 할 것입니다.

  다만, 법률 및 법률의 위임에 따른 대통령령 등 하위법령에서 규율하고 있는 사항을 조례에서 정하고자 할 때에는 「지방자치법」 제22조에 따라 당해 법령의 범위를 벗어나서는 안 될 것인바, 이 사안의 경우 녹지의 점용허가 대상 및 기준에 관해서는 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제38조 및 같은 법 시행령 제44조 등에서 이미 규율하고 있으므로 그 규율 범위를 벗어나지는 않아야 할 것이지만, 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」이 당해 법령의 범위를 벗어나지 않는 한 효력을 상실하는 것은 아니라 할 것입니다.

  따라서, 법령의 명시적인 위임이 없더라도 법령에 위반되지 않은 범위에서 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례」를 제정할 수 있다고 할 것이고, 위 조례의 위임이 있거나 위 조례를 집행하기 위하여 필요한 경우에는 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」 역시 제정할 수 있다 할 것이므로, 비록 도시공원 또는 녹지의 설치 및 관리에 관하여 필요한 사항을 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임한 구 「도시공원법」 제30조가 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(2005. 10. 1. 시행된 법률 제7476호)로 전부개정되면서 삭제되었다고 하더라도 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」의 효력이 당연히 상실되었다고 할 수는 없습니다.

  한편, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제41조에서는 점용료의 금액과 그 징수방법에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정한데 반하여, 같은 법 제38조에서는 녹지점용허가의 대상 및 기준에 대해서는 대통령령으로 정하도록 규정하고 있어 녹지점용허가의 전국적·통일적 집행의 필요성을 중시한 것으로 보이는 측면이 있고, 「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 ‘법령’의 범위 안에서 그 사무에 대하여 조례를 제정할 수 있도록 규정하고 있으나, 동 규정에서 말하는 ‘법령’에는 법률 이외에 대통령령, 총리령 및 부령 등 법규명령과 법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 구체적 사항을 정하는, 즉 법규명령으로서 기능하는 행정규칙을 포함하고 있을 뿐이므로(헌재 2002. 10. 31. 결정 2001헌라1 참조), 법령의 위임이 없이 만들어진 것으로서 내부지침의 성격을 갖은 훈령은 여기서 말하는 ‘법령’에 해당한다고 할 수는 없습니다. 

  따라서, 자치사무의 처리에 관한 권한을 가지고 있는 지방자치단체로서는 법령의 위임이 없이 만들어진 것으로서 내부지침의 성격을 갖는 「도시공원·녹지의 점용허가에 관한 지침」(국토해양부훈령 제2009-339호)과 관련하여 그 내용이 합리적이라면 가급적 존중하여야 할 것이지만, 단지 위 지침과 다른 내용을 규정한 부분이 있다 하여 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」의 효력이 당연히 상실된다고 할 수는 없습니다.

  나. 질의 나에 대하여

  녹지의 결정으로 인하여 지적법에 의한 지목이 대인 토지가 맹지가 된 경우에는 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」별표 2 제2호아목에 따라 녹지점용허가를 하면 되나, 이 사안과 같이 지목이 임야인 경우는 위 별표 2 제2호아목을 적용할 수는 없고, 같은 호 나목단서의 적용이 문제될 뿐입니다.

  그런데, 단서가 적용되기 위해서는 본문의 적용이 전제되어야 하므로, 비록 이 사안이 위 별표 2 제2호나목 단서가 규정하고 있는 바와 같이 공단조성으로 맹지가 된 토지에 해당한다고 하더라도 이면도로가 도시계획으로 결정되지 아니한 경우라면 위 별표 2 제2호 나목 본문이 적용되지 않으므로, 본문을 떠나 단서만 적용하는 것은 불가능하다고 할 것입니다.

  설령, 「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」별표 2 제2호 나목단서의 규정취지가 공단조성으로 맹지가 된 토지의 진출입로 개설에 대한 기준을 완화하려는 것이라고 하더라도, 조문구조가 현재와 같이 별표 2 제2호 나목단서의 형태로 규정되어 있는 이상은 달리 해석하기는 어렵습니다. 

  따라서, 이면도로가 도시계획으로 결정되지 아니한 경우에는 공단조성으로 맹지가 된 토지(지목이 임야임)라도「당진군 도시공원 및 녹지 등 관리에 관한 조례 시행규칙」 별표 2 녹지점용허가 세부기준 제2호 나목 단서를 적용할 수는 없는 것으로 보입니다.