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1. 질의요지
전라남도 및 광주광역시가 공동으로 건설한 혁신도시가 건설된 나주시로부터 전입 받은 지방세액을 재원으로 「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」제49조제3항 및 제4항에 따라 공동 기금을 설치하기 위하여 필요한 내용의 조례를 제정하려는 경우, 
  
  공동 기금을 설치하기 위해서는 공동혁신도시가 건설된 나주시도 위 공동 기금 설치에 관한 조례를 제정할 필요가 있는지?

2. 의견
전라남도 및 광주광역시가 공동으로 건설한 혁신도시가 건설된 나주시로부터 전입 받은 지방세액을 재원으로 혁신도시법 제49조제3항 및 제4항에 따라 공동 기금을 설치하기 위하여 필요한 내용의 조례를 제정하려는 경우, 공동혁신도시가 건설된 나주시는 위 공동 기금 설치에 관한 조례를 제정할 필요가 없다고 할 것입니다.

3. 이유
「혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법」 (이하 “혁신도시법”이라 함) 제49조제3항에서는 혁신도시가 들어서는 시ㆍ도는 혁신도시가 들어선 시ㆍ군ㆍ구로부터 전입 받은 지방세액과 그 시ㆍ도가 출연하는 재원 등으로 그 시ㆍ도 관할구역 안의 시ㆍ군ㆍ구의 발전을 위한 기금을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 공동혁신도시를 건설하는 경우에는 관계 시ㆍ도가 공동으로 제3항의 기금을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 사안에서는 전라남도 및 광주광역시가 공동으로 건설한 혁신도시가 건설된 나주시로부터 전입 받은 지방세액을 재원으로 혁신도시법 제49조제3항 및 제4항에 따라 공동 기금을 설치하기 위하여 필요한 내용의 조례를 제정하려는 경우, 그 공동 기금을 설치하기 위해서는 공동혁신도시가 건설된 나주시도 위 공동 기금 설치에 관한 조례를 제정할 필요가 있는지를 질의하는 것으로 보입니다. 

   살피건대, 「지방자치법」 제143조에서는 지방자치단체의 재산은 법령이나 조례에 따르지 아니하고는 교환ㆍ양여ㆍ대여하거나 출자 수단 또는 지급 수단으로 사용할 수 없다고 규정하고 있으므로, 이 사안에서와 같이 나주시가 공공이전기관으로 부터 납부받은 지방세액을 전출하기 위해서는 「지방자치법」 제143조에 따라 법령이나 조례에 전출 근거가 있어야 한다고 할 것인데, 혁신도시법 제49조제2항에서는 혁신도시가 들어선 시ㆍ군ㆍ구는 이전공공기관이 납부한 지방세액의 전부 또는 일부를 다른 시ㆍ군ㆍ구의 발전을 위하여 사용하도록 하기 위하여 관할 광역시 및 도로 전출 할 수 있다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 공동혁신도시가 건설된 나주시는 혁신도시법 제49조제2항에 따라 이전공공기관이 납부한 지방세액을 전라남도 및 광주광역시가 설치하는 공동 기금의 재원으로 전출할 수 있다고 할 것이고, 공동 기금 설치와 관련한 조례를 별도로 제정할 필요는 없다고 할 것입니다. 

   이에 대하여 전라남도 및 광주광역시가 설치하는 공동 기금의 재원에는 이전공공기관이 나주시에 납부한 지방세액이 포함되므로, 나주시도 공동 기금의 설치 주체로서 공동 기금 설치를 위한 조례를 제정할 필요가 있다는 의견이 있을 수 있습니다.

  그런데, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참고), 이러한 해석 원리는 조례를 해석하는 경우에도 마찬가지라 할 것인데, 혁신도시법 제49조제3항 및 제4항에서는 혁신도시가 들어서는 관계 시ㆍ도가 공동혁신도시를 건설하는 경우에는 그 관계 시ㆍ도가 공동으로 기금을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 법문언상 이 사안에서 공동 기금의 설치 주체는 공동혁신도시가 건설된 나주시가 아니라 전라남도 및 광주광역시임이 명백하므로, 나주시는 공동 기금의 설치 주체로서 공동 기금 설치를 위한 조례를 제정할 필요가 없다고 할 것입니다. 

  따라서, 전라남도 및 광주광역시가 공동으로 건설한 혁신도시가 건설된 나주시로부터 전입 받은 지방세액을 재원으로 혁신도시법 제49조제3항 및 제4항에 따라 공동 기금을 설치하기 위하여 필요한 내용의 조례를 제정하려는 경우, 공동혁신도시가 건설된 나주시는 위 공동 기금 설치에 관한 조례를 제정할 필요가 없다고 할 것입니다.