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1. 질의요지
공주시장이 공주시 행정재산인 관광숙박시설의 운영ㆍ관리에 대하여 위탁계약을 체결하려는 경우 「공주시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」 제4조제3항에 따라 공주시의회의 동의를 받아야 하는지?

2. 의견
공주시장이 공주시 행정재산인 관광숙박시설의 운영ㆍ관리에 대하여 위탁계약을 체결하려는 경우에는 「공주시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」 제4조제3항에 따라 공주시의회의 동의를 받아야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
「지방자치법」 제104조제3항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 「공주시 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」(이하 “공주시조례”라 함) 제4조제1항에서는 법령 및 조례에서 정한 바에 따라 시장의 소관 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 시민의 권리ㆍ의무와 직접 관계되지 아니하는 다음의 사무를 민간위탁 할 수 있다고 하고, 같은 조 제3항에서는 시장은 사무를 민간위탁하고자 할 때는 국가위임사무는 도지사를 경유하여 관계장관의 승인을 받아야 하고 자치사무는 공주시의회의 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제27조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁(이하 “관리위탁”이라 함)할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제19조부터 제22조까지에서는 수탁자의 자격 및 기간, 입찰의 방법 등에 대해서 규정하고 있는바, 이 사안은 공주시장이 공주시 행정재산인 관광숙박시설의 운영ㆍ관리에 대하여 위탁계약을 체결하려는 경우 공주시조례 제4조제3항에 따라 공주시의회의 동의를 받아야 하는지에 대한 질의로 보입니다.

  먼저 공주시장이 위탁하려는 관광숙박시설의 관리ㆍ운영의 성격을 살펴보면, 「공주시 하숙마을 운영에 관한 조례」 제2조에서는 “공주하숙마을”이란, 공주시를 관광 목적으로 방문하는 이용객의 편안한 휴식 및 정보교류의 공간을 제공하고, 체류형 관광산업을 육성하기 위한 관광숙박시설을 말한다고 하고 규정하고 있고(제1호), “체류형 관광산업”이란 관광객의 숙박에 적합한 시설을 갖추어 이를 관광객에게 제공하거나 숙박에 필요한 음식ㆍ운동ㆍ오락ㆍ휴양ㆍ공연 또는 연수에 적합한 시설 등을 함께 갖추어 이를 이용하게 함으로써 머무는 관광을 통해 지역경제를 활성화 시키는 관광산업을 말한다고 규정하고 있으며(제2호), 같은 조례 제9조에서는 시장은 하숙마을을 직접 운영 하되(같은 조 본문), 운영의 효율성을 위하여 시설의 일부 또는 전부를 위탁하여 운영할 수 있도록 (같은 조 단서) 규정하고 있는바, 공주시장이 해당 시설의 설치ㆍ운영을 통하여 궁극적으로 달성하려는 행정목적이 지역관광산업 및 지역경제 육성ㆍ지원 나아가 지역경제 활성화에 있다고 본다면 이는 「지방자치법」 제9조제2항제3호차목의 “지역산업의 육성ㆍ지원” 또는 같은 항 제4호거목의 “지역경제의 육성ㆍ지원”에 관한 공주시의 사무에 해당한다고 할 것입니다. 아울러 공주시장은 이러한 사무의 위탁과 더불어 공주시 행정재산에 해당하는 관광숙박시설이라는 물적시설의 관리를 함께 위탁하려는 것으로 보이는바, 이 사안의 위탁은 공주시 사무의 위탁과 함께 물적시설에 대한 관리 위탁이 혼재된 것으로 보입니다. 

  따라서, 이 사안과 같이 공주시 사무위탁과 공주시 행정재산의 관리위탁이 혼재되어 있는 경우 위탁계약을 체결하려면 「지방자치법」 제104조제3항에 따른 지방자치단체 사무의 민간위탁규정을 적용하여야 하는지 아니면 공유재산법 제27조에 따른 행정재산 관리위탁규정을 적용하여야 하는지가 문제됩니다.

  살피건대, 행정재산의 관리위탁에 대해서는 공유재산법 제27조가 「지방자치법」 제104조제3항에 대한 일종의 특례에 해당한다고 할 것이고(법제처 2018. 10. 10. 의견 18-0226 제시사례 참조), 두 법령이 일반법과 특별법의 관계에 있다고 한다면, 특별법이 규율하고 있는 사항에 관해서는 특별법의 규정이 우선적으로 적용되며, 일반법의 규정은 특별법의 규정에 모순ㆍ저촉되지 아니하는 범위에서 적용된다고 할 것입니다(법제처 2018. 9. 18. 회신 18-0393 해석례 참조).

  그런데 공유재산법 및 같은 법 시행령에서는 행정재산의 관리위탁과 관련하여 수탁자의 자격 및 기간, 입찰의 방법 등에 대해서만 규정하고 있을 뿐, 행정재산을 관리위탁하는 경우 지방의회의 동의가 필요한지에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않고, 「공주시 공유재산 관리 조례」 역시 같은 경우에 지방의회의 동의를 받도록 하는 규정을 두고 있지 않은바, 앞서 살펴본 바를 따를 때, 일반법과 특별법의 법리상 이 사안에서는 공주시장이 사무를 민간위탁하려는 경우 공주시의회의 동의를 받아야 한다고 규정하고 있는 공주시조례 제4조제3항이 적용된다고 할 것이고, 지방자치단체 사무의 민간위탁에 관하여 지방의회의 사전 동의를 받도록 하는 것은 지방자치단체장의 민간위탁에 대한 일방적인 독주를 제어하여 민간위탁의 남용을 방지하고 그 효율성과 공정성을 담보하기 위한 장치에 해당한다고 볼 수도 있는 점(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결례 참조)에 비추어 보더라도 타당하다고 보입니다.

  결론적으로 공주시장이 공주시 행정재산인 관광숙박시설의 운영ㆍ관리에 대하여 위탁계약을 체결하려는 경우에는 공주시조례 제4조제3항에 따라 공주시의회의 동의를 받아야 할 것으로 보입니다.