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1. 질의요지
「함평군 도시계획 조례 일부개정조례안」에서 신ㆍ재생에너지 설비의 설치 시의 이격거리에 관한 개발행위허가기준을 규정하면서, 함평군 주민이 개발행위를 하려는 경우 그 기준을 완화하여 적용할 수 있도록 규정할 수 있는지?

2. 의견
「함평군 도시계획 조례 일부개정조례안」에서 신ㆍ재생에너지 설비의 설치 시의 이격거리에 관한 개발행위허가기준을 규정하면서, 함평군 주민이 개발행위를 하려는 경우 그 기준을 완화하여 적용할 수 있도록 규정할 수 있는지?

3. 이유
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항에 따르면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 등의 개발행위를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 같은 항 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다. 

  이에 따라 국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목의 (3)에서는 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  한편 「함평군 도시계획 조례 일부개정조례안」(이하 “함평군조례안”이라 한다)은 국토계획법, 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙 및 관계 법령에서 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 조례로서(제1조), 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조에 따른 신ㆍ재생에너지 설비로서 전기를 생산 및 판매할 수 있는 시설(이하 “신ㆍ재생에너지 설비”라 한다)을 설치하는 경우에는 주요도로 등에서 500미터 이내에 입지하지 아니하도록 하는 등의 개발행위허가기준을 규정하고 있습니다.

  이 사안에서는 조례로 신ㆍ재생에너지 설비의 이격거리에 관한 개발행위허가기준을 정할 수 있다고 하더라도, 함평군 주민이 개발행위를 하려는 경우 그 기준을 완화하여 적용할 수 있도록 규정하는 것이 국토계획법 등 관계법령에 비추어 가능한지 여부가 문제됩니다.

  국토계획법 시행령 별표 1의2 제2호가목의 (3)에서는 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리에 대한 구체적인 사항은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다고 하고 있을 뿐, 조례로 개발행위를 하려는 자가 누구인지에 따라 이격거리에 관한 개발행위허가기준을 달리 적용할 수 있는지 여부는 명확하지 않으므로, 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가제도(이하 “개발행위허가제도”라고 한다)의 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 검토할 필요가 있습니다.

  먼저 개발행위허가제도에 대해서 살펴보면, 개발행위허가제도는 계획의 적정성, 기반시설의 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 고려하여 개발행위에 대한 허가 여부를 결정함으로써 국토의 난개발을 방지하기 위한 제도(개발행위허가지침 1-2-1)로서, 이웃 토지와 연접되어 있는 어느 한 토지의 이용이 인접 토지의 이용과 부조화를 발생시킬 수 있고 사적인 개발행위가 도ㆍ시군관리계획 등 각종 계획과 상충할 수 있으므로, 이러한 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하여 국토를 효율적ㆍ합리적으로 이용하고 체계적으로 관리하기 위하여 기반시설의 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 사전에 검토하여 허가를 받도록 하려는데 목적이 있습니다(헌법재판소 2013. 10. 24. 심판 2012헌바241 결정 참조).

  그런데 개발행위를 하려는 자가 함평군 주민이라고 하여 이격거리에 관한 개발행위허가기준을 달리 적용하도록 하는 것은 함평군에서 이루어지는 개발행위에 대하여 객관적인 기준에 따라 사적인 개발행위를 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하여 국토를 효율적ㆍ합리적으로 이용하려는 개발행위허가제도의 입법취지에 맞는다고 하기 어렵습니다.

  또한 개발행위허가제도는 토지이용의 합리화라는 도시ㆍ군관리계획의 목적을 달성하기 위하여 본래 법률이 금지하는 바를 예외적으로 허용하는 것인데 그 예외적으로 허용하는 이격거리에 관한 개발행위허가기준을 적용함에 있어서 함평군 주민과 함평군 주민이 아닌자를 차별하여 그 기준을 달리 적용하도록 하는 것은 함평군 주민과 함평군 주민이 아닌자를 합리적인 이유없이 차별하는 것으로 헌법상 평등의 원칙에 위배될 소지가 있습니다.

  따라서 함평군조례안에서 신ㆍ재생에너지 설비의 설치 시의 이격거리에 관한 개발행위허가기준을 규정하면서, 함평군 주민이 개발행위를 하려는 경우 그 기준을 완화하여 적용할 수 있도록 규정하는 것은 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가제도의 취지에 맞지 않고 헌법상 평등원칙에 위배될 소지가 있으므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.