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1. 질의요지
광주학생해양수련원이 설립된 후 조례를 개정하여 해당 기관을 특수지근무수당 지급대상 기관으로 규정하는 경우에 그 조례의 부칙에서 광주학생해양수련원이 설립된 때부터 근무한 광주광역시교육감 소속 공무원에 대하여 소급하여 특수지근무수당을 지급하도록 규정할 수 있는지?

2. 의견
광주광역시교육청조례 개정 시 광주학생해양수련원을 특수지근무수당 지급대상 지역 및 기관과 그 등급별 구분에 관한 별표에 추가하면서 그 조례의 부칙에서 광주학생해양수련원이 설립된 때부터 근무한 광주광역시교육감 소속 공무원에 대하여 소급하여 적용하도록 규정하는 것이 불가능한 것으로 보이지는 않는바, 광주광역시교육청의 입법재량 범위에서 특수지근무수당을 소급하여 지급하도록 광주광역시교육청조례를 개정하는 경우에 광주광역시교육청에 부과될 재정 부담 등을 고려하시어 합리적인 기준 시점을 설정하여 개정된 조례를 적용할 수 있도록 하야야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
「지방 공무원수당 등에 관한 규정」 제12조제1항에서는 교통이 불편하고 문화ㆍ교육시설이 거의 없는 지역이나 근무환경이 특수한 기관에 근무하는 공무원에 대하여는 예산의 범위안에서 등급구분에 따라 특지는 월 6만원, 갑지는 월 5만원, 을지는 월 4만원, 병지는 월 3만원의 특수지근무수당을 지급하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 교육감이 임용권을 가지는 공무원에 대한 특수지근무수당지급대상지역 또는 기관과 그 등급별 구분은 「공무원수당 등에 관한 규정」 별표 7의2의 특수지근무수당지급대상지역등급구분기준표에 따라 시ㆍ도 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 또한, 「공무원수당 등에 관한 규정」제12조제1항에서는 교통이 불편하고 문화ㆍ교육시설이 거의 없는 지역이나 근무환경이 특수한 기관에 근무하는 공무원에게는 예산의 범위에서 별표 7의 지급 구분표에 따른 특수지근무수당(교육공무원에게는 도서벽지수당)을 지급한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항의 특수지근무수당의 지급대상인 지역과 그 등급별 구분은 재외공무원 외의 공무원의 경우에는 별표 7의2의 특수지근무수당 지급대상 지역등급 구분기준표에 따라 교육감이 맡아 주관하는 교육기관ㆍ교육행정기관 및 교육연구기관 소속 교육공무원은 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「광주광역시교육감 소속공무원 특수지근무수당 지급대상 지역 및 기관과 그 등급별 구분에 관한 조례」(이하 ‘광주광역시교육청조례’라 함) 제1조에서는 이 조례는「공무원수당 등에 관한 규정」제12조제1항 및 제3항과「지방 공무원수당 등에 관한 규정」제12조제3항에 따라 광주광역시교육감 소속공무원에게 지급할 특수지근무수당(교육공무원에게는 도서벽지수당) 지급대상 지역 및 기관과 그 등급별 구분을 정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례　제2조제1항에서는 특수지근무수당의 지급대상이 되는 지역 및 기관과 그 등급별 구분은 교육감이 행정안전부장관과 협의하여 정한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 광주광역시교육감 소속공무원에게 지급할 특수지근무수당 지급대상 지역 및 기관과 그 등급별 구분은 별표와 같다고 규정하고 있고, 같은 조례 개정안 별표에서는 광주학생해양수련원이 소재하는 지역을 “라 지역”으로 규정하고 있습니다. 

  이 사안은, 광주학생해양수련원이 새로 설립된 후 광주광역시교육청조례를 개정하여 해당 기관을 특수지근무수당 지급대상 기관으로 규정하는 경우에 광주광역시교육청조례의 부칙에서 광주학생해양수련원이 설립된 때부터 근무한 광주광역시교육감 소속 공무원에 대하여 소급하여 특수지근무수당을 지급하도록 규정할 수 있는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.

  법령은 일반적으로 장래 발생하는 법률관계를 규율하기 위하여 제ㆍ개정되는 것이나, 오히려 대상자의 이익을 증진하거나 불이익이나 고통을 제거하는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 소급적용이 인정되고, 그러한 소급입법을 할 것인지 여부는 그 일차적인 판단이 입법기관에 맡겨져 있습니다(헌법재판소 1999. 7. 22. 선고 97헌바76 결정, 대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결, 헌법재판소 2002. 2. 28. 선고 2000헌바69 결정 참조).
  
  이 사안의 경우 「지방 공무원수당 등에 관한 규정」 및 「공무원 수당 등에 관한 규정」에서 교통이 불편하고 문화ㆍ교육시설이 거의 없는 지역이나 근무환경이 특수한 기관에 근무하는 공무원에게는 예산의 범위에서 특수지근무수당을 지급하도록 규정하고 있고, 특수지근무수당의 지급대상인 지역과 그 등급별 구분을 조례에서 정하도록 규정하고 있으나, 광주광역시교육청에서는 뒤늦게 조례를 개정하여 특수지근무수당 지급대상 지역에 소재하는 광주학생해양수련원에서 그 설립 시부터 근무한 광주광역시교육감 소속 공무원에 대하여 수당 지급이 적기에 이루어지지 못하게 된 것이므로, 조례 개정 시 부칙에서 신설 기관인 광주학생해양수련원에 대하여는 설립 당시인 근무일부터 소급하여 적용하도록 규정하여 조례 개정 전에 근무한 공무원에 대해서도 특수지근무수당을 지급할 수 있도록 하는 것은 광주학생해양수련원에서 근무한 공무원에게 이익을 줄 뿐이고 그 외의 사람들에게도 손실을 주지 않는 시혜적 소급입법으로서, 소급입법이 예외적으로 허용되는 경우에 해당합니다.

  따라서, 광주광역시교육청조례 개정 시 광주학생해양수련원을 특수지근무수당 지급대상 지역 및 기관과 그 등급별 구분에 관한 별표에 추가하면서 그 조례의 부칙에서 광주학생해양수련원이 설립된 때부터 근무한 광주광역시교육감 소속 공무원에 대하여 소급하여 적용하도록  규정하는 것이 불가능한 것으로 보이지는 않습니다. 다만, 광주광역시교육청의 입법재량 범위에서 특수지근무수당을 소급하여 지급하도록 광주광역시교육청조례를 개정하는 경우에 광주광역시교육청에 부과될 재정 부담 등을 고려하시어 합리적인 기준 시점을 설정하여 개정된 조례를 적용할 수 있도록 하야야 할 것으로 보입니다.