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1. 질의요지
「소방기본법」(2018. 3. 27. 법률 제15532호로 일부개정 되어 2018. 6. 27. 시행예정인 것) 제25조제4항에 따라 견인차량과 인력 등을 지원한 자에게 「경상남도 소방활동 민간자원 활용 및 지원에 관한 조례」를 근거로 비용지급을 할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「경상남도 소방활동 민간자원 활용 및 지원에 관한 조례」(이하 “경상남도소방활동조례”라고 함) 제2조제1항에서는 “소방활동”이란 화재, 재난·재해, 그 밖의 위급한 상황이 발생하였을 때 소방대를 현장에 신속하게 출동시켜 화재진압과 인명 구조·구급 등 소방에 필요한 모든 활동을 말한다고 규정하고 있고(제1호), “관계인”이란 소방대상물의 소유자·관리자 또는 점유자를 말한다고 규정하고 있으며(제2호), “민간자원”이란 소방활동에 사용된 경상남도, 관계인 소유 외의 인적·물적 자원을 말한다고 규정하고 있고(제3호), 같은 조례 제5조에서는 경상남도지사(이하 “도지사”라 함)는 소방활동에 민간이 자발적으로 참여하거나, 현장 소방대장의 요청에 의한 지원활동 과정에서 부상 또는 사망하였을 때에는 보상할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조례 제6조제1항 및 제2항에서는 도지사는 소방활동에 제공된 물적 민간자원의 사용 또는 손실에 대하여 예산의 범위 내에서 당사자의 청구에 의하여 지원 또는 보상을 할 수 있으며, 보상은 수리비용을 보상하는 것을 원칙으로 하고 현장상황 및 소방활동 기여도 등을 종합적으로 검토하여 결정하되, 다만 관계인 등이 소유한 소방시설 및 재난대응시설의 사용에 따른 손실은 보상에서 제외한다고 규정하고 있습니다. 

  한편 「소방기본법」(2018. 3. 27. 법률 제15532호로 일부개정 되어 2018. 6. 27. 시행예정인 것, 이하 “「소방기본법」”이라 함) 제25조제3항에서는 소방본부장, 소방서장 또는 소방대장(이하 “소방본부장 등”이라 함)은 소방활동을 위하여 긴급하게 출동할 때에는 소방자동차의 통행과 소방활동에 방해가 되는 주차 또는 정차된 차량 및 물건 등을 제거하거나 이동시킬 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는  소방본부장 등은 같은 조 제3항에 따른 소방활동에 방해가 되는 주차 또는 정차된 차량의 제거나 이동을 위하여 관할 지방자치단체 등 관련 기관에 견인차량과 인력 등에 대한 지원을 요청할 수 있고, 요청을 받은 관련 기관의 장은 정당한 사유가 없으면 이에 협조하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 시ㆍ도지사는 같은 조 제4항에 따라 견인차량과 인력 등을 지원한 자에게 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 비용을 지급할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 「소방기본법」 제25조제4항에 따라 소방본부장 등이 관할 지방자치단체 등 관련 기관에 요청하여 견인차량과 인력 등을 지원받은 경우, 도지사가 현행 경상남도소방활동조례에 근거하여 견인차량과 인력 등을 지원한 자에게 비용을 지급할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다. 

  개별법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에는 위임받은 사항에 관하여 개별법령의 취지에 부합하는 범위 내에서 이른바 위임조례를 정할 수 있는 것이고 그 범위를 벗어난 경우에는 위임조례로서의 효력도 인정할 수 없다 할 것입니다(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 등 참조). 또한 상위법령 또는 조례에서 위임한 사항이나 그 시행을 위하여 제정하는 자치법규는, 그 자치법규가 상위법령 또는 조례에서 위임한 사항이나 그 시행을 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 것이라는 취지를, 목적규정이나 그 위임사항을 정한 조례의 규정에서 위임의 근거가 되는 법령 규정을 인용하는 방법 등으로 명확히 하는 것이 바람직하다 할 것입니다.  

  위와 같은 법리에 따라 「소방기본법」에서 경상남도소방활동조례에 보상 등에 대한 사항을 위임한 규정의 내용 및 취지와, 같은 법 제25조제5항에서 같은 조 제4항에 따라 견인차량과 인력 등을 지원한 자에게 비용을 지급하는 사항을 조례에 위임한 규정의 내용 및 취지를 각각 살펴보면, 「소방기본법」제8조제1항에서는 “소방력”을 소방기관이 소방업무를 수행하는 데에 필요한 인력과 장비 등이라고 규정하고 있고, 같은 법 제11조의2에서는 “소방력의 동원”이라는 제목으로 같은 조 제1항부터 제4항까지에서 해당 시ㆍ도의 소방력만으로는 소방활동을 효율적으로 수행하기 어려운 화재, 재난ㆍ재해, 그 밖의 구조ㆍ구급이 필요한 상황이 발생하거나 특별히 국가적 차원에서 소방활동을 수행할 필요가 인정될 때 소방청장이 각 시ㆍ도지사에게 소방력을 동원할 것을 요청할 수 있도록 하고 요청을 받은 시ㆍ도지사는 정당한 사유 없이 요청을 거절할 수 없도록 규정하고 있으며, 같은 조 제5항에서는 소방활동을 수행하는 과정에서 발생하는 경비 부담에 관한 사항, 소방활동을 수행한 민간 소방 인력이 사망하거나 부상을 입었을 경우의 보상주체·보상기준 등에 관한 사항, 그 밖에 동원된 소방력의 운용과 관련하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있는바, 「소방기본법」 제11조의2의 규정 취지는 해당 시ㆍ도의 소방력만으로는 소방활동을 효율적으로 수행하기 어려운 대형화재 등 재난발생시 소방청장이 다른 시ㆍ도의 소방력을 신속하게 동원할 수 있도록 하여 효과적인 사고수습으로 인명과 재산피해를 최소화하기 위한 것입니다(2011. 5. 30. 법률 제10751호로 일부개정 된 「소방기본법」개정이유 참조). 그리고 「소방기본법」 제11조의2제5항의 위임에 따라 같은 법 시행령 제2조의2제2항에서는 동원된 민간 소방 인력이 소방활동을 수행하다가 사망하거나 부상을 입은 경우 화재, 재난·재해 또는 그 밖의 구조·구급이 필요한 상황이 발생한 시·도가 해당 시·도의 조례로 정하는 바에 따라 보상한다고 규정하고 있습니다. 

  한편 「소방기본법」 제25조에서는 같은 법 제11조의2와 별도로 “강제처분 등”이라는 제목 하에, 소방본부장 등으로 하여금 소방활동에 방해가 되는 주차 또는 정차된 차량을 제거하거나 이동시킬 수 있도록 규정하고 있고(제3항), 이를 위하여 소방본부장 등이 관할 지방자치단체 등 관련 기관에 견인차량과 인력 등에 대한 지원을 요청할 수 있도록 규정하고 있으며(제4항), 시·도지사는 견인차량과 인력 등을 지원한 자에게 조례로 정하는 바에 따라 비용을 지급할 수 있다고 규정함으로써(제5항), 비용지급의 요건과 대상을 같은 법 제11조의2와 달리 정하고 있습니다. 「소방기본법」 제25조제4항과 제5항이 위와 같은 내용으로 2018. 3. 27. 신설된 이유는, 현행 「소방기본법」 제25조제3항에서 소방본부장 등이 소방활동에 방해가 되는 주차 또는 정차된 차량 및 물건 등을 제거하거나 이동시킬 수 있도록 하고 있음에도, 소방당국에는 견인차량 등 필요조치를 할 수 있는 장비가 갖추어지지 않았을 뿐만 아니라, 관할 지방자치단체 등이 보유한 견인차량 등의 지원을 요청할 근거가 마련되어 있지 않아서 차량 소유자 등의 자발적인 차량 이동조치가 있을 때까지 적극적인 소방활동을 실시하기 어려우므로, 소방본부장 등이 관할 지방자치단체 등 관련 기관에 소방활동에 방해가 되는 주·정차 차량의 제거나 이동을 위한 견인차량과 인력에 대한 지원을 요청할 수 있도록 하고, 관련 기관의 장은 정당한 사유가 없으면 이에 협조하도록 하며, 주·정차 차량의 제거나 이동 등을 지원한 자에게 조례로 정하는 바에 따라 비용을 지급할 수 있도록 한 것입니다(2018. 3. 27. 법률 제15532호로 일부개정 되어 2018. 6. 27. 시행예정인 「소방기본법」개정이유 참조). 

  이상과 같이, 「소방기본법」 제11조의2 및 같은 법 시행령 제2조의2와 그 위임에 따라 제정된 경상남도소방활동조례는 대형화재 등 재난발생시 소방력을 신속하게 동원하려는 수단을 강구함에 따라 보상 등이 필요해지는 경우 그 보상 등에 관한 내용을 규정함을 취지로 하고 있음에 비하여, 「소방기본법」 제25조제4항과 제5항은 소방활동 과정에서 강제처분이 필요한 경우 그 강제처분에 따라 발생하는 비용 지급에 관한 내용을 규정함을 취지로 하는 것인바, 규정의 취지와 보상 또는 비용 지급의 요건과 대상을 각각 달리하고 있다 할 것입니다. 
 
  그렇다면 경상남도소방활동조례의 개정 또는 관련 조례의 제정 등에 있어서도, 목적규정이나 그 위임사항을 규정한 조례의 규정에서, 위임의 근거가 되는 법령 규정인 「소방기본법」 제11조의2 및 같은 법 시행령 제2조의2와 또 다른 위임의 근거 규정인 「소방기본법」 제25조제4항·제5항의 규정을 구분하여 인용하는 방법으로, 위임한 사항이나 그 시행을 위하여 필요한 사항을 규정하는 것이 바람직하다 할 것입니다. 

  이러한 이유로 「소방기본법」 제25조제4항·제5항이 신설되어 같은 법 제11조의2와 별도로 조례에 위임된 상황에서 견인차량과 인력 등을 지원한 자에 대하여 현행 경상남도소방활동조례(2016. 12. 29. 경상남도조례 제4253호로 제정된 것) 제6조를 근거로 비용을 지급하는 것은 매우 적절하지 않다고 할 것입니다.