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1. 질의요지
수원시 의회가 외국 지방자치단체의 의회와 자매결연을 체결할 수 있는 근거 및 자매결연 체결의 절차 등에 대하여 규율하는 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
수원시 의회가 외국 지방자치단체의 의회와 자매결연을 체결할 수 있는 근거 및 자매결연 체결의 절차 등에 대하여 규율하는 조례를 제정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

3. 이유
「수원시의회 국제교류 및 외교활동 지원 조례안」(이하 “수원시조례안”이라 함) 제2조제4호에서는 “‘외국 지방의회’란 우리나라의 시ㆍ군ㆍ구 등에 해당하는 외국의 지방의회를 말한다”고 규정하고 있고, 같은 조 제5호에서는 “‘자매결연’이란 의회와 외국의회간 상호 공동 관심사에 대한 긴밀한 협력을 바탕으로 행정, 경제, 문화, 교육 등 각 분야에서의 친선과 공동발전을 도모해 나가기 위한 협약 체결을 말한다”고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제3조제1항에서는 “의회는 교류를 증진하기 위하여 외국의회와 자매결연을 체결할 수 있다”고 규정하고 있고, 같은 조례안 제3조제2항부터 제7조까지는 자매결연의 체결, 사후관리 및 취소의 절차 등을 규정하고 있는바, 이 사안은 수원시 의회가 외국 지방자치단체의 의회(이하 “외국 지방의회”라 함)와 자매결연을 체결할 수 있는 근거 및 자매결연 체결의 절차 등에 대하여 규율하는 조례를 제정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.

  살피건대, 「지방자치법」 제22조에서는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있으므로, 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더라도 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다할 것이고(대법원 2006. 10. 12. 선고 2006추38 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2014추514 판결 등 참조), 다만 국가사무는 원칙적으로 조례 제정의 대상이 되지 아니합니다.

  그런데, 수원시조례안 제2조제5호의 정의에 의할 때 수원시 의회가 체결하고자 하는 “자매결연”은 수원시 의회와 외국 지방의회 사이의 친선과 공동발전을 위한 협약의 정도에 그치고, 같은 조례안 중 수원시 의회와 지방의회 사이의 자매결연에 대하여 규정하고 있는 제3조에서부터 제7조까지 역시 수원시 의회가 외국 지방의회와 자매결연을 체결할 수 있도록 하는 내용과 자매결연을 위한 사전절차, 사후관리, 자매결연 취소의 절차 등에 대하여 규율하고 있을 뿐인바, 위와 같은 사무가 「지방자치법」 제11조에서 국가사무로 규정하여 지방자치단체에서 처리할 수 없도록 한 외교, 국방, 사법(司法), 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무에 해당한다거나(같은 조 제1호), 기타 전국적으로 통일적 처리가 요구되는 사무라고 보이지는 않습니다. 

  또한, 「지방자치법」 제39조제1항제10호에서는 지방의회의 의결사항 중의 하나로 “외국 지방자치단체와의 교류협력에 관한 사항”을 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제37조에서는 “법 제39조제1항제10호에서 ‘교류협력’이란 외국 지방자치단체와의 자매결연 체결이나 국제행사의 유치ㆍ개최 등을 말한다”고 규정하고 있는바, 상위법령에서 지방의회의 의결사항으로 규정하고 있는 자매결연 체결에 관한 사항을 조례로 규정할 수 없다고 볼 근거는 없다고 할 것입니다.  

  따라서, 수원시 의회가 외국 지방의회와 자매결연을 체결하는 사항에 대하여 규율하고 있는 수원시조례안의 규정은 수원시의 자치사무에 관한 것이라 할 수 있고, 나아가 해당 규정이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항에 대하여 규율하고 있지도 않으므로, 이에 대하여 수원시 의회가 조례로 규정하는 것은 가능하다 할 것입니다. 

  그렇다면, 수원시 의회가 외국 지방의회와 자매결연을 체결할 수 있는 근거 및 자매결연 체결의 절차 등에 대하여 규율하는 조례를 제정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.