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1. 질의요지
수원시장은 도로 이용의 효율성을 높이고, 주차난을 해소하기 위하여 보도와 차도가 구분된 도로에서 경차 운전자가 경차의 측면 두 바퀴는 도로의 보도에 다른 측면 두 바퀴는 도로의 차도에 걸쳐 주차하는 것을 허용하는 경차 전용 주차구역을 지정ㆍ운영할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
이 사안의 경우 수원시장은 질의 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.

3. 이유
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있으므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것입니다(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조).

  그런데, 「도로교통법」 제32조제1호에서는 모든 차의 운전자는 보도와 차도가 구분된 도로의 보도에서는 차를 정차하거나 주차하여서는 아니 하되, 「주차장법」에 따라 차도와 보도에 걸쳐서 설치된 노상주차장은 주ㆍ정차 금지 대상에서 제외된다고 규정하고 있으므로, 수원시장이 보도와 차도가 구분된 도로에서 경차 운전자가 경차의 측면 두 바퀴는 도로의 보도에 다른 측면 두 바퀴는 도로의 차도에 걸쳐 주차하는 것을 허용하는 경차 전용 주차구역을 「주차장법」에 따라 노상주차장으로 설치할 수 있는지를 검토해 보아야 할 것입니다. 

  살피건대, 조례에 대한 법률의 위임 범위에 관하여는 “헌법이 지방자치단체에 대하여 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참조)”고 할 것이고,「주차장법」 제6조제1항 전단에서는 주차장의 구조ㆍ설비기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 규정하면서, 같은 조 제2항에서 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 자치구는 해당지역의 주차장 실태 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제1항 전단에도 불구하고 주차장의 구조ㆍ설비기준 등에 관하여 필요한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 달리 정할 수 있도록 위임하고 있는 것은 지방자치단체가 관할구역 안의 구체적인 주차환경, 도로실정 등을 고려하여 노상주차장의 구조ㆍ설비기준을 정하여 노상주차장을 설치하도록 포괄적으로 위임한 것으로 보입니다. 

  또한, 「주차장법 시행규칙」 제4조제1항에서는 「주차장법」 제6조제1항에 따른 노상주차장의 구조ㆍ설비기준을 정하면서, 같은 조 제2항에서는 노상주차장의 주차구획 설치에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이 사안에서와 같이 지방자치단체의 장이 보도와 차도가 구분된 도로에 노상주차장을 설치하면서 구체적으로 주차구획을 보도와 차도에 걸쳐서 할 지 여부 등 구체적인 구획방법 등을 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다. 

  결론적으로, 「도로교통법」 제32조제1호에서는 「주차장법」에 따라 차도와 보도에 걸쳐서 설치된 노상주차장에서 주차하는 것을 금지하지 않는 것으로 보이고, 「주차장법」 제6조제2항 및 같은 법 시행규칙 제4조제2항에서는 노상주차장의 주차구획을 포함한 구조ㆍ설비기준에 관하여 포괄적으로 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있으므로, 노상주차장의 구조ㆍ설비기준으로서 ‘경차 운전자가 경차의 측면 두 바퀴는 도로의 보도에 다른 측면 두 바퀴는 도로의 차도에 걸쳐 주차하는 것을 허용’하도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다. 

  다만, 수원시가 질의와 같이 보행자가 통행하는 보도에 주차구획을 설정하여 노상주차장을 설치하는 경우 보행자의 안전과 보행권을 훼손할 우려가 있으므로 이러한 점을 고려하여 입안에 신중을 기하시기 바랍니다. 

<관계 법령 및 의견제시 대상 자치법규>

 「도로교통법」
제32조(정차 및 주차의 금지) 모든 차의 운전자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 곳에서는 차를 정차하거나 주차하여서는 아니 된다. 다만, 이 법이나 이 법에 따른 명령 또는 경찰공무원의 지시를 따르는 경우와 위험방지를 위하여 일시정지하는 경우에는 그러하지 아니하다.  
  1. 교차로ㆍ횡단보도ㆍ건널목이나 보도와 차도가 구분된 도로의 보도(「주차장법」에 따라 차도와 보도에 걸쳐서 설치된 노상주차장은 제외한다)
  2. 교차로의 가장자리나 도로의 모퉁이로부터 5미터 이내인 곳
  3. 안전지대가 설치된 도로에서는 그 안전지대의 사방으로부터 각각 10미터 이내인 곳
  4. 버스여객자동차의 정류지(停留地)임을 표시하는 기둥이나 표지판 또는 선이 설치된 곳으로부터 10미터 이내인 곳. 다만, 버스여객자동차의 운전자가 그 버스여객자동차의 운행시간 중에 운행노선에 따르는 정류장에서 승객을 태우거나 내리기 위하여 차를 정차하거나 주차하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  5. 건널목의 가장자리 또는 횡단보도로부터 10미터 이내인 곳
  6. 다음 각 목의 곳으로부터 5미터 이내인 곳
  가. 「소방기본법」 제10조에 따른 소방용수시설 또는 비상소화장치가 설치된 곳
  나. 「화재예방, 소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 소방시설로서 대통령령으로 정하는 시설이 설치된 곳
  7. 지방경찰청장이 도로에서의 위험을 방지하고 교통의 안전과 원활한 소통을 확보하기 위하여 필요하다고 인정하여 지정한 곳
제34조의2(정차 또는 주차를 금지하는 장소의 특례) 제32조제7호 또는 제33조제3호에 따른 정차나 주차가 금지된 장소 중 지방경찰청장이 안전표지로 구역ㆍ시간ㆍ방법 및 차의 종류를 정하여 정차나 주차를 허용한 곳에서는 제32조제7호 또는 제33조제3호에도 불구하고 정차하거나 주차할 수 있다.  
제156조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 20만원 이하의 벌금이나 구류 또는 과료(科料)에 처한다.  
  1. 제5조, 제13조제1항부터 제3항(제13조제3항의 경우 고속도로, 자동차전용도로, 중앙분리대가 있는 도로에서 고의로 위반하여 운전한 사람은 제외한다)까지 및 제5항, 제14조제2항ㆍ제3항ㆍ제5항, 제15조제3항(제61조제2항에서 준용하는 경우를 포함한다), 제15조의2제3항, 제16조제2항, 제17조제3항, 제18조, 제19조제1항ㆍ제3항 및 제4항, 제21조제1항ㆍ제3항 및 제4항, 제24조, 제25조부터 제28조까지, 제32조, 제33조, 제34조의3, 제37조(제1항제2호는 제외한다), 제38조제1항, 제39조제1항ㆍ제3항ㆍ제4항ㆍ제5항, 제48조제1항, 제49조(같은 조 제1항제1호ㆍ제3호를 위반하여 차 또는 노면전차를 운전한 사람과 같은 항 제4호의 위반행위 중 교통단속용 장비의 기능을 방해하는 장치를 한 차를 운전한 사람은 제외한다), 제50조제5항부터 제7항까지, 제51조, 제53조제1항 및 제2항(좌석안전띠를 매도록 하지 아니한 운전자는 제외한다), 제62조 또는 제73조제2항(같은 항 제1호는 제외한다)을 위반한 차마 또는 노면전차의 운전자

「주차장법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.  
  1. "주차장"이란 자동차의 주차를 위한 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 종류의 것을 말한다.
  가. 노상주차장(路上駐車場): 도로의 노면 또는 교통광장(교차점광장만 해당한다. 이하 같다)의 일정한 구역에 설치된 주차장으로서 일반(一般)의 이용에 제공되는 것
  나. 노외주차장(路外駐車場): 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것
  다. 부설주차장: 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대(附帶)하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물ㆍ시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것
  2. ∼ 13. (생  략)
제6조(주차장설비기준 등) ① 주차장의 구조ㆍ설비기준 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 이 경우 「자동차관리법」에 따른 배기량 1천시시 미만의 자동차(이하 "경형자동차"라 한다) 및 「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」 제2조제2호에 따른 환경친화적 자동차(이하 "환경친화적 자동차"라 한다)에 대하여는 전용주차구획(환경친화적 자동차의 경우에는 충전시설을 포함한다)을 일정 비율 이상 정할 수 있다.  
  ② 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군 또는 자치구는 해당 지역의 주차장 실태 등을 고려하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제1항 전단에도 불구하고 주차장의 구조ㆍ설비기준 등에 관하여 필요한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 달리 정할 수 있다.  
  ③ 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 노상주차장 또는 노외주차장을 설치하는 경우에는 도시ㆍ군관리계획과 「도시교통정비 촉진법」에 따른 도시교통정비 기본계획에 따라야 하며, 노상주차장을 설치하는 경우에는 미리 관할 경찰서장과 소방서장의 의견을 들어야 한다.  
제7조(노상주차장의 설치 및 폐지) ① 노상주차장은 특별시장ㆍ광역시장, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 설치한다. 이 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제43조제1항은 적용하지 아니한다.  
  ② ∼ ④ (생  략)

「주차장법 시행규칙」
제4조(노상주차장의 구조·설비기준) ① 법 제6조제1항에 따른 노상주차장의 구조ㆍ설비기준은 다음 각 호와 같다.  
  1. 노상주차장을 설치하려는 지역에서의 주차수요와 노외주차장 또는 그 밖에 자동차의 주차에 사용되는 시설 또는 장소와의 연관성을 고려하여 유기적으로 대응할 수 있도록 적정하게 분포되어야 한다.
  2. 주간선도로에 설치하여서는 아니 된다. 다만, 분리대나 그 밖에 도로의 부분으로서 도로교통에 크게 지장을 주지 아니하는 부분에 대해서는 그러하지 아니하다.
  3. 너비 6미터 미만의 도로에 설치하여서는 아니 된다. 다만, 보행자의 통행이나 연도(沿道)의 이용에 지장이 없는 경우로서 해당 지방자치단체의 조례로 따로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  4. 종단경사도(자동차 진행방향의 기울기를 말한다. 이하 같다)가 4퍼센트를 초과하는 도로에 설치하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 목의 경우에는 그러하지 아니하다.
  가. 종단경사도가 6퍼센트 이하인 도로로서 보도와 차도가 구별되어 있고, 그 차도의 너비가 13미터 이상인 도로에 설치하는 경우
  나. 종단경사도가 6퍼센트 이하인 도로로서 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 안전에 지장이 없다고 인정하는 도로에 제6조의2제1항제1호에 해당하는 노상주차장을 설치하는 경우
  5. 고속도로, 자동차전용도로 또는 고가도로에 설치하여서는 아니 된다.
  6. 「도로교통법」 제32조 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로의 부분 및 같은 법 제33조 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로의 부분에 설치하여서는 아니 된다.
  7. 도로의 너비 또는 교통 상황 등을 고려하여 그 도로를 이용하는 자동차의 통행에 지장이 없도록 설치하여야 한다.
  8. 노상주차장에는 다음 각 목의 구분에 따라 장애인 전용주차구획을 설치하여야 한다.
  가. 주차대수 규모가 20대 이상 50대 미만인 경우: 한 면 이상
  나. 주차대수 규모가 50대 이상인 경우: 주차대수의 2퍼센트부터 4퍼센트까지의 범위에서 장애인의 주차수요를 고려하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 비율 이상
  ② 노상주차장의 주차구획 설치에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정할 수 있다.

「수원시 지속가능자동차 우대 조례안」
제1조(목적) 이 조례는 온실가스 감축과 에너지 절약, 도로 이용의 효율성 및 주차난 해소 등에 기여하는 지속가능자동차를 우대하여 가능한 도시환경을 구현하고자 하는 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
  1. “지속가능자동차”란 환경친화적 자동차와 경차를 말한다.
  2. “환경친화적 자동차”란 「환경친화적 자동차의 개발 및 보급 촉진에 관한 법률」 제2조제2호에서 규정하는 자동차를 말한다.
  3. “경차”란 「자동차관리법 시행규칙」 제2조 별표 1의 규모별 세부 기준에서 정한 경형자동차를 말한다.
  4. “공영주차장”이란 「수원시 주차장 조례」(이하 “주차장 조례”라 한다) 제1조의2제1호에 규정한 주차장을 말한다.
  5. “민영주차장”이란 주차장 조례 제1조의2제2호에 규정한 주차장을 말한다.
  6. “직영주차장”이란 공영주차장 중 수원도시공사에서 직영하는 주차장을 말한다.
  7. “공공시설 부설주차장”이란 시장이 관리하는 공공시설물에 설치되어 있는 주차장을 말한다.
  8. “개구리 주차”란 자동차의 측면 두 바퀴는 보도에, 다른 측면 두 바퀴는 차도에 걸쳐 주차하는 방식을 말한다.
제6조(전용 주차구역 설치 등) ① 시장은 공영주차장과 공공시설 부설주차장에 경차와 환경친화적 자동차 주차구역을 지정하고 “경차 전용”, “친환경”이라 표시하여 경차와 환경친화적 자동차 외의 차량은 주차하지 못하게 할 수 있다.
  ② 시장은 민영주차장 관리자에게 주차대수의 일정 부분을 경차 전용 주차구역과 환경친화적 자동차 주차구역으로 지정토록 권유할 수 있다.
제7조(주차 허용구역 지정) 시장은 경차 전용 개구리 주차 허용 구역을 지정 운영할 수 있다.