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1. 질의요지
폐기물처리시설에 해당하는 서대문구 난지음식물류폐기물 자원화시설에 대하여, 그 설치기관인 서대문구청장이 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제21조의 주민지원기금을 별도로 설치하지 않고 현행 “서대문구 난지음식물류폐기물 자원화시설 운영기금” 내 “주민지원계정”으로 운영할 수 있는지?

2. 의견
폐기물처리시설에 해당하는 서대문구 난지음식물류폐기물 자원화시설에 대하여, 그 설치기관인 서대문구청장이 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」 제21조의 주민지원기금을 별도로 설치하지 않고 현행 “서대문구 난지음식물류폐기물 자원화시설 운영기금” 내 “주민지원계정”으로 운영하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있다고 할 것이므로, 자치법규 입안에 유의하시기 바랍니다.

3. 이유
「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 “폐기물시설촉진법”이라 함) 제2조제1호에서는 “‘폐기물처리시설’이란 「폐기물관리법」 제2조에 따른 폐기물처리시설을 말한다”고 규정하고 있고, 같은 조 제2호가목에서는 하루 매립량 300톤 이상으로서 조성면적 15만제곱미터 이상인 폐기물매립시설 등을 설치ㆍ운영하려는 자를 “폐기물처리시설 설치기관”으로 규정하고 있으며, 같은 법 제21조제1항에서는 폐기물처리시설 설치기관은 주변영향지역의 주민을 지원하기 위하여 주민지원기금을 조성하여야 한다고 규정하고 있습니다. 
  
  한편, 「서울특별시 서대문구 난지음식물류폐기물 자원화시설 운영기금 설치 및 운영 조례」(이하 “서대문구운영기금조례”라 함) 제1조에서는 서울특별시 서대문구 난지음식물류폐기물 자원화시설(이하 “서대문구자원화시설”이라 함)의 원활한 운영 및 시설ㆍ장비의 유지ㆍ보수를 위하여 「지방자치법」 제142조에 따라 서울특별시 서대문구 난지 음식물류폐기물 자원화시설 운영기금(이하 “서대문구운영기금”이라 함)을 설치하고, 그 운용 및 관리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 제3조에서는 자원화시설 운영 및 관리비 지원 등의 목적에 한정하여 위 기금을 사용하도록 규정하고 있는바, 이 사안은 폐기물처리시설에 해당하는 서대문구 난지음식물류폐기물 자원화시설에 대하여, 그 설치기관인 서대문구청장이 폐기물시설촉진법 제21조의 주민지원기금을 별도로 설치하지 않고 현행 “서대문구 난지음식물류폐기물 자원화시설 운영기금” 내 “주민지원계정”으로 운영할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다. 

  먼저, 법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없다고 할 것입니다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참고). 그런데, 폐기물시설촉진법 제21조제1항에서는 폐기물처리시설 설치기관은 주변영향지역의 주민을 지원하기 위하여 주민지원기금을 “조성하여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 주민지원기금의 재원을 구체적으로 특정하고 있으며, 같은 법 제22조에서는 주민지원기금의 사용 용도를 “주변영향지역 주민의 소득 향상 및 복리 증진 지원”으로 한정하고 있을 뿐만 아니라, 같은 법 시행령에서는 주민지원기금의 산정방법(제25조), 주민지원기금의 운용ㆍ관리 방법(제26조), 주민지원기금을 통한 주변영향지역 지원 관련 사항(제27조) 등을 구체적으로 정하고 있습니다. 따라서 위와 같은 폐기물시설촉진법 및 같은 법 시행령 관련 규정의 문언 및 내용에 따르면, 주변영향지역 주민 지원을 목적으로 한 별도의 기금을 설치하는 것은 폐기물처리시설 설치기관의 법령상 의무사항에 해당한다고 할 것입니다. 

  또한, 「지방자치단체 기금관리기본법」(이하 “지방기금법”이라 함) 제15조의2제1항에서는 “지방자치단체는 기금(법률에 따라 의무적으로 설치ㆍ운용되는 기금은 제외한다)을 효율적으로 관리ㆍ운용하기 위하여 조례의 폐지 및 제정ㆍ개정 절차에 따라 여러 기금을 묶어 둘 이상의 목적을 수행하는 하나의 기금(이하 ‘포괄기금’이라 한다)을 설치ㆍ운영할 수 있다”고 규정하는 한편, 같은 조 제2항에서는 포괄기금은 수행하는 목적별로 계정을 구분하여 관리ㆍ운용하여야 한다고 규정함으로써 하나의 기금으로써 둘 이상의 목적을 수행할 수 있는 근거를 두고 있으나, 위 제1항의 규정에서 확인되는 바와 같이 이 경우에도 법률에 따라 의무적으로 설치ㆍ운용되는 기금은 포괄기금으로 운용할 수 없도록 규정하고 있습니다. 따라서 폐기물시설촉진법 제21조제1항에 따라 의무적으로 설치하여야 하는 주민지원기금은 다른 기금과 같이 포괄하여 계정별로 관리ㆍ운용될 수 있는 기금에서 제외된다고 할 것입니다. 

  나아가, 지방기금법 제5조제1항에서는 지방자치단체의 장은 기금을 그 설치 목적과 지역 실정에 맞도록 관리ㆍ운용하여야 한다고 규정하고 있으므로 각 기금은 그 설치 목적에 부합하도록 운영되어야 할 것입니다. 그런데 서대문구운영기금조례 제1조, 같은 조례 제3조에 따를 때 서대문구운영기금은 서대문구자원화시설의 원활한 운영 및 시설ㆍ장비의 유지ㆍ보수를 설치 목적으로 하고 있는 반면, 폐기물시설촉진법 제21조제1항, 같은 법 제22조제1항에 따를 때 주민지원기금은 주변영향지역 주민의 소득 향상 및 복리 증진 지원을 그 목적으로 하고 있는바, 위 각 기금은 그 설치 목적을 달리하는 측면도 존재합니다. 

  따라서, 이상의 폐기물시설촉진법 및 지방기금법의 관련 규정 등을 종합할 때, 폐기물처리시설 설치기관은 주변영향지역 주민의 지원을 목적으로 한 주민지원기금을 별도의 기금으로 설치하여 운용하여야 할 것입니다. 

  그렇다면, 폐기물처리시설에 해당하는 서대문구 난지음식물류폐기물 자원화시설에 대하여, 그 설치기관인 서대문구청장이 폐기물시설촉진법 제21조의 주민지원기금을 별도로 설치하지 않고 현행 서대문구운영기금 내 “주민지원계정”으로 운영하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있다고 할 것이므로, 자치법규 입안에 유의하시기 바랍니다.