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1. 질의요지
제천시 출자ㆍ출연기관으로 설립하려고 하는 제천문화재단 관련 사항을 규정한 「제천문화재단 설립 및 운영에 관한 조례안」에 대하여,

 가. 제천시장이 제천문화재단의 정관 제정ㆍ개정과 관련하여 제천문화재단과 협의한 사항을 시의회에 보고하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지?

 나. 제천시장이 제천문화재단의 사업계획서 및 예산서를 승인한 경우 그 승인사항을 시의회에 보고하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지?

 다. 제천문화재단이 사업실적과 감사결과를 첨부한 결산 보고서를 매 사업연도 종료 후 3개월 이내에 시의회 의장에게 제출하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여 

  제천시장이 제천문화재단의 정관 제정ㆍ개정과 관련하여 제천문화재단과 협의한 사항을 시의회에 보고하여야 한다고 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다. 

 나. 질의 나에 대하여 

  제천시장이 제천문화재단의 사업계획서 및 예산서에 대한 승인사항을 시의회에 보고하여야 한다는 내용의 제천시조례안 제13조제2항은, 그 전제가 되는 제천시조례안 제13조제1항이 상위법령에 위배될 소지가 있으므로 그 역시 상위법령에 위배될 소지가 있다고 할 것인바, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다. 

 다. 질의 다에 대하여

  제천문화재단이 사업실적과 감사결과를 첨부한 결산 보고서를 매 사업연도 종료 후 3개월 이내에 시의회 의장에게 제출하여야 한다고 조례로 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있다고 할 것이므로, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의의 공통사항

  「제천문화재단 설립 및 운영에 관한 조례안」(이하 “제천시조례안”이라 함) 제1조에서는 제천문화재단의 설립 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제2조에서는 재단의 설립과 운영은 「민법」 및 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 함) 등 관계 법령에서 달리 정하는 경우를 제외하고는 이 조례에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있습니다.

  한편, 지방출자출연법 제2조제1항 전단은 “이 법은 지방자치단체가 설립하고 제5조에 따라 지정ㆍ고시된 출자기관 또는 출연기관(이하 ‘출자ㆍ출연기관’이라 한다)에 대하여 적용한다”고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제1항에서는 지방자치단체는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 자본금 또는 재산의 전액을 출자 또는 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출자하거나 출연하여 「상법」에 따른 주식회사나 「민법」 또는 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있다고 규정하는 한편, 같은 항 제1호에서 문화, 예술, 장학(？學), 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업을 규정하고 있습니다. 또한 같은 조 제3항에서는 출자ㆍ출연기관의 설립 목적(제1호), 주요 업무와 사업(제2호), 출자 또는 출연의 근거와 방법(제3호), 그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항(제4호)을 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있습니다. 

  그리고, 「지역문화진흥법」 제19조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지역문화진흥에 관한 중요 시책을 심의ㆍ지원하고 지역문화진흥 사업을 수행하기 위하여 지역문화재단 및 지역문화예술위원회를 설립ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 “지역문화재단 및 지역문화예술위원회는 법인으로 하되, 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 “그 밖에 지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다”고 규정하고 있습니다.  

 나. 질의 가에 대하여 

  제천시조례안 제6조제2항에서는 제천문화재단은 정관을 제정 또는 변경하고자 할 때에는 주무관청에 정관변경 허가 신청을 하기 전에 이사회의 의결을 거쳐 시장과 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 시장은 같은 조 제2항의 협의사항을 지체 없이 제천시의회(이하 “시의회”라 함)에 보고하여야 한다고 규정하고 있으며, 지방출자출연법 제8조제2항은 “출자ㆍ출연기관은 제5조에 따라 출자ㆍ출연기관으로 지정된 후 3개월 이내에 제1항에 따른 정관을 작성하여 미리 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다. 정관의 기재사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다”고 규정하고 있는바, 이 사안은 제천시장이 제천문화재단의 정관 제정ㆍ개정에 대하여 제천문화재단과 협의한 사항을 시의회에 보고하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다. 

  먼저, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것이고(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012추22 판결 참조), 또한 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조). 

  그런데, 「지방자치법」 제9조제2항제5호라목에서는 “지방문화ㆍ예술의 진흥”을 지방자치단체의 사무로 규정하고 있고, 앞서 살펴본 바와 같이 지방출자출연법 제4조제3항에서는 설립 목적(제1호), 주요 업무와 사업(제2호), 출자 또는 출연의 근거와 방법(제3호), 그 밖에 기관의 운영 등에 관한 기본적인 사항(제4호)을 조례로 정할 수 있도록 규정하고 있으며, 「지방문화진흥법」 제19조제3항에서는 같은 조 제1항 및 제2항에서 규정한 것 외의 지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 이와 같이 출자ㆍ출연기관인 지역문화재단의 설립 및 운영에 관한 사항을 “조례”로 정하도록 한 지방출자출연법 및 「지방문화진흥법」의 관련 규정 등에 의할 때, 제천문화재단의 운영 권한이 제천시장에게 전속적으로 부여된 것으로 볼 수는 없다 할 것이고, 따라서 제천문화기관의 운영에 대한 지방의회의 관여가 배제되는 것은 아닌 것으로 보입니다(법제처 2017. 1. 10. 의견제시 17-0008 참조).

  또한, 지방출자출연법 제8조제2항에서는 “출자ㆍ출연기관은 제5조에 따라 출자ㆍ출연기관으로 지정된 후 3개월 이내에 제1항에 따른 정관을 작성하여 미리 지방자치단체의 장과 협의하여야 한다. 정관의 기재사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다”고 규정함으로써 출자ㆍ출연기관의 정관의 제정 및 개정에 있어 지방자치단체장과 출자ㆍ출연기관 사이의 협의 절차를 규정하고 있으나 지방자치단체 의회에 관한 사항에 대해서는 따로 규율하고 있지 아니하므로, 위 규정이 지방자치단체장이 출자ㆍ출연기관과 협의를 마친 사항에 대하여 시의회에 보고하도록 조례로 규정하는 것을 반드시 배제하려는 취지로 보이지는 않습니다. 

  이상의 사정들에 더하여, 제천시조례안 제3항에서는 제천시장이 출자ㆍ출연기관의 정관 제정 및 개정과 관련하여 출자출연기관과 협의를 하기 이전에 사전에 보고하도록 하는 것이 아니라 협의를 마친 후 사후적으로 보고하도록 규정하고 있고, 시의회에 보고를 한 후 반드시 시의회의 의결이나 의견에 일률적으로 따라야 하는 등 법적 구속을 규정하고 있지도 않는 점, 출자ㆍ출연기관의 정관 제정 및 개정과 관련한 협의사항을 시의회에 보고하도록 함으로써 제천시 출자ㆍ출연기관 운영의 책임성과 실효성을 담보할 필요성도 있는 점 등까지 고려하면, 제천시장으로 하여금 제천문화재단과 정관 제정 및 개정과 관련하여 협의한 사항에 대하여 시의회의 동의 또는 승인을 받도록 하는 정도가 아니라 시의회에 보고하도록 하는 것이 제천시장의 집행권을 본질적으로 침해하는 것이라고 보기는 어렵습니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결, 법제처 2016. 12. 2. 의견제시 16-0328, 법제처 2017. 1. 10. 의견제시 17-0008 등 참조). 

  그렇다면, 제천시장이 제천문화재단의 정관 제정ㆍ개정과 관련하여 제천문화재단과 협의한 사항을 시의회에 보고하여야 한다고 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다. 

 다. 질의 나에 대하여

  제천시조례안 제13조제1항에서는 제천문화재단은 매 사업연도의 사업계획서 및 예산서를 회계연도 개시 2개월 전까지 시장에게 제출하고 승인을 받아야 하며 이를 변경할 때에는 사전에 시장의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 시장은 같은 조 제1항의 승인사항을 지체 없이 시의회에 보고하여야 한다고 규정하고 있습니다. 한편 지방출자출연법 제18조제1항에서는 출자ㆍ출연기관은 매 회계연도의 사업계획 등을 작성하고 그에 따른 예산을 회계연도 개시 전까지 편성하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 출자ㆍ출연기관은 예산이 성립되거나 변경되었을 때에는 지체 없이 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 제천시장이 제천문화재단의 사업계획서 및 예산서를 승인한 경우 그 승인사항을 시의회에 보고하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다. 

  그런데, 제천시장이 제천문화재단의 사업계획서 및 예산서에 대한 승인사항을 시의회에 보고하여야 한다고 조례로 규정하기 위해서는, 그 전제로서 제천시조례안 제13조제1항과 같이 제천문화재단으로 하여금 매 사업연도의 사업계획서 및 예산서를 회계연도 개시 2개월 전까지 시장에게 승인받도록 하고, 사업계획서 및 예산서를 변경할 때에도 사전에 시장의 승인을 받도록 조례로 규정하는 것이 가능하여야만 할 것입니다.

  그러므로, 제천시조례안 제13조제1항과 같은 내용을 조례로 규정하는 것이 가능한지 여부에 대하여 살피건대, 먼저 예산의 “성립”이란 편성된 예산안이 적법한 절차에 따라 심의ㆍ의결을 거친 후의 상태를 의미한다고 할 것입니다(지방자치법 제131조, 지방재정법 제46조). 그런데 지방출자출연법 제18조제1항에서는 사업계획의 작성과 예산안의 편성 단계에서는 출자ㆍ출연기관이 지방자치단체장에게 보고하거나 승인받을 것을 규정하지 않고 있습니다. 또한 지방출자출연법 제18조제2항부터 제4항까지에서는 예산이 성립되거나 변경되었을 때 출자ㆍ출연기관으로 하여금 지방자치단체장에게 보고하도록 하고, 지방자치단체장은 보고된 예산이 법령에 위반되거나 해당 지방자치단체의 회계 관계 규정 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우에는 그 시정을 명하여야 하며, 지방자치단체장이 시정을 명한 경우 출자ㆍ출연 기관은 특별한 사정이 없으면 이에 따라야 한다고 규정함으로써 지방자치단체장에게 시정명령 권한을 부여하고 있으나, 위 시정명령권 역시 출자ㆍ출연기관의 예산이 성립한 이후에 적용되는 사후적 권한에 해당합니다. 

  또한, 지방출자출연법 제18조제5항에서는 같은 조 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 예산의 편성 등과 그 보고와 관련하여 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조제2항에서는 행정안전부장관은 법 제27조제2호에 따라 다음 연도의 예산의 편성ㆍ집행과 자금 운영에 관한 사항을 정하는 운영지침(이하 ‘예산편성지침’이라 함)을 매년 6월 30일까지 지방자치단체의 장 또는 출자ㆍ출연기관의 장에게 통보하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체의 장은 같은 조 제2항에 따라 통보받은 예산편성지침에 관한 세부 사항을 작성하여 출자ㆍ출연기관의 장에게 통보할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 그 외 예산으로 성립하기 전의 편성된 예산안이나 사업계획에 대하여 지방자치단체장이 “승인”의 방법으로 관여할 수 있는 규정은 두지 않고 있습니다. 

  이상과 같이, 지방출자출연법령의 규정들에서는 출자ㆍ출연기관의 사업계획의 작성 및 예산안의 편성에 관한 지방자치단체장의 승인 권한을 부여하지 않고 있습니다. 아울러 지방출자출연법 제3조제2항에서는 지방자치단체는 출자ㆍ출연기관의 자율적인 운영을 보장하며, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고 지방출자출연법 제4조제1항에서는 지방자치단체는 특정 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 재산의 전액을 출연하거나 지방자치단체 외의 자와 공동으로 출연하여 「민법」 또는 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」에 따른 재단법인을 설립할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 제천시조례안 제4조는 제천문화재단을 「민법」에 따른 재단법인으로 설립한다고 규정하고 있으므로, 제천문화재단에 관한 조례의 입안에 있어서는 일정한 목적에 바쳐진 재산에 관하여도 독립된 법인격을 부여하여 재단법인을 설립할 수 있도록 한 「민법」의 법인제도의 취지를 고려하여 신중하게 접근하여야 할 것입니다. 

  이상의 사정을 고려하면, 법령의 명시적인 근거 규정이나 위임 규정이 없이 제천시조례안 제13조제1항에서 제천문화재단의 사업계획서와 예산서에 대하여 회계연도 개시 2개월 전까지 시장의 승인을 받도록 하고 이를 변경할 때에도 사전에 시장의 승인을 받아야 한다고 규정하는 것은 독립된 법인격을 가진 제천문화재단 운영의 독립성이나 자율성을 훼손시킬 우려가 있고, 나아가 상위법령인 지방출자출연법과 그 하위법령 및 「민법」 등에 위반될 소지가 있다고 할 것이어서 바람직하지 않다고 할 것입니다(법제처 2018. 6. 7. 의견제시 18-0102 참조). 
 
  그렇다면, 제천시장이 제천문화재단의 사업계획서 및 예산서에 대한 승인사항을 시의회에 보고하여야 한다는 내용의 제천시조례안 제13조제2항은, 그 전제가 되는 제천시조례안 제13조제1항이 상위법령에 위배될 소지가 있으므로 그 역시 상위법령에 위배될 소지가 있다고 할 것인바, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

 라. 질의 다에 대하여

  지방출자출연법 제19조는 출자ㆍ출연기관은 매 회계연도가 끝난 후 3개월 이내에 결산서를 작성하여 지체 없이 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 제천문화재단이 사업실적과 감사결과를 첨부한 결산 보고서를 매 사업연도 종료 후 3개월 이내에 시의회 의장에게 제출하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다. 

  살피건대, 「지방자치법」 제22조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조). 그런데, 제천시조례안 제14조제1항에서는 제천문화재단으로 하여금 매년도의 결산 보고서를 시장뿐만 아니라 시의회 의장에게까지 제출하여야 할 의무를 부과하고 있는데, 지방출자출연법 제19조는 출자ㆍ출연기관이 결산서를 제출하여야 하는 대상으로 “지방자치단체의 장”만을 규정하고 있으며 그 외에 결산서의 제출과 관련한 사항을 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있지도 않습니다. 따라서 제천시조례안 제14조제1항은 법률의 위임이 없이 제천문화재단에 추가적인 의무를 부과하는 것이므로 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있습니다. 

  나아가, 질의 나에서 살펴본 바와 같이 지방출자출연법 제3조제2항에서는 지방자치단체는 출자ㆍ출연 기관의 자율적인 운영을 보장하며, 공정하고 자유로운 경제질서를 해치지 아니하도록 노력하여야 한다고 규정하고 있는 점, 법령의 명시적인 근거나 위임 규정 없이 조례로 제천문화재단에 추가적인 의무를 부과하도록 한다면 독립된 법인격을 가진 법인인 제천문화재단 운영의 독립성이나 자주성을 훼손시킬 우려가 있으므로 「민법」에 따른 법인제도의 취지를 고려하여 신중하게 접근하여야 할 필요성이 있는 점(법제처 2013. 8. 8. 의견제시 13-0225 등 참조) 역시 고려되어야 할 것입니다. 

  그렇다면, 제천문화재단이 사업실적과 감사결과를 첨부한 결산 보고서를 매 사업연도 종료 후 3개월 이내에 시의회 의장에게 제출하여야 한다고 조례로 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있다고 할 것이므로, 자치법규 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.