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<연구진>

연구책임자 : 김병섭(서울대학교 행정대학원 교수)

공동연구원 : 서원석(한국행정연구원 소장), 전주상(배재대학교 사회과학부 교수)

보조연구원 : 장봉아(서울대학교 행정대학원)

<요약문>

고객중심적 행정에 대한 요구의 증대와 정보화의 진전 그리고 세계화의 도전이라는 국내외 환경의 변화로 인하여 법제처 패러다임의 전환이 요구되고 있음 . 이러한 환경변화는 국민들의 법치행정에 대한 수요 급증현상을 초래하고 있으며 , 한편으로는 사회가 복잡해지고 전문화되어 감에 따라 사회문제를 해결하기 위한 행정공무원의 업무수행에 있어서도 전문적인 지식과 기술이 요구되고 있음.

따라서 법제처의 경우 국민에 대한 법령서비스 및 권리구제를 확대하고 서비스의 질 제고 및 정책적 능률성 제고를 위해 우수한 법제전문인력의 확보와 전문성을 강화하는 것이 필요함. 이러한 인식하에 본 보고서는 최근 사회적으로 수요가 급증하고 있는 법제행정 업무와 관련하여 법제처의 업무현황을 진단하고 , 인사관리 측면과 조직 및 기능관리 측면에서 법제처의 전문성을 강화하기 위한 방안을 제시하였음.

법제처의 업무현황에 대한 진단결과 나타난 전문성 저해요인들로는 다음과 같은 것들이 제시될 수 있음.

먼저 인사관리 측면에샤 우선 타부처에 비해 상대적으로 낮은 안정감을 가지고 있다는 점이 문제점으로 지적될 수 있음. 법제처의 경우 구체적인 집행업무가 없다는 점 정책결정에 관한 사항은 주무부처 의견을 최대한 존중하기 때문에 법제업무 종사자로서 성취감을 얻는 것

이 쉽지 않다는 점 , 방대한 법령의 체계에 관한 심사는 장기간의 경험과 숙련을 필요로 한다는 점 등이 이에 대한 원인으로 작용하고 있음.

사법시험 합격자들의 근무기피 현상도 인시-관리측면에서 전문성 확보를 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있음 . 사법시험 합격자들이 대부분 중도에 전직함으로써, 처음부터 행정고시 출신을 배치하는 것보다 바람직하지 못한 결과를 초래하고 있으며, 결과적으로 행정고시 출신의 법제요원 양성에까지 지장을 초래하고 있음 .

사법 시험과목의 미비와 사법연수원 교육의 한계도 문제점으로 분석될 수 있음. 사법시험 과목의 경우 행정법 관현 분쟁이 방대하고 다양함에도 행정법이란 제명의 한 과목으로 부과되고 있을 뿐이며, 사법시험과 사법연수원의 경우 동일하게 입법된 법령의 사후적 해석에 치중하여 입법정책․입법절차․입법기술등은 거의 다루고 있지 않음. 따라서 사볍고시 출신자가 법제처에 근무한다 하더라도, 법제처가 필요로 하는 전문성은 확보되기 곤란한 실정임 .

법제처의 전문성이 기본적으로 도제식 교유훈련에 의하여 습득되고 있음. 즉 정규적인 교육과정이 아니라 선배들의 지도와 본인의 노력에 의해 배양되고 있으나, 이러한 도제식 교육으로는 한계가 있으므로 , 교육훈련과 관련하여 별도의 대안이 모색되어야 함.

심각한 승진적체 현상이 나타나고 있음 . 과거와 달리 행정심판업무의 증가로 사무관의 숫자가 4 - 5 배 늘어남에 따라 상위직으로 갈수록 승진이 적체되어 법제처 직원의 사기저하와 우수 인력충원에 막대한 지장을 가져올 것으로 예측되고 있음. 산하단체가 없다는 점도 인사적체를 심화시키는 요인으로 작용하고 있음.

조직 빚 기능 측면에서는 다음과 같은 문제점들이 제시될 수 있음. 먼저 법제기능 측면에서 법제실무인력 부족현상이 심각함. 법제관실은 법령심사, 법령해석, 훈령․예규등 심사, 법령상담 등 과중한 업무를 처리하고 있으나, 다른 법제관실과의 유기적 관련성이 낮고, 법제관과 실무인력으로 구성된 단순한 조직구조로 되어 있기 때문에 업무량 폭주에 따른 법령심사미진, 하위법령 적기마련지연, 법령안건 평균심사소요기간의 장기화 등의 문제점이 발생할 수 있음 . 그러나 이러한 상황임에도 불구하고, 특히 입법수요가 급격히 증가되고 있는 1990 년 이후에는 3명의 증원에 그치고 있음.

행정심판기능 측면에서 업무량의 증가에 따른 조직 및 실무인력의 부족현상이 나타나고 있음. 행정심판청구사건의 급증으로 위원들이 모든 안건을 세세히 분석하는 것은 사실상 불가능함. 따라서 법제처 행정심판관리국이 실무검토자로서의 역할을 수행하고 있으나, 현 상황에서 실무인력 1인당 처리건수는 지나치게 과중하다고 할 수 있음. 이러한 문제점은 심판청구사건의 처리지연이라는 또 다른 문제점을 야기하고 있음. 또한 국무총리행정심판위원회의 회의가 매주 1회 개최되어 매회 평균 2OO 건 이상의 안건을 짧은 시간내에 처리하고 있기 때문에 심도 있는 논의가 이루어지지 않을 우려가 있음. 이러한 측면에서 소위원회를 적극적으로 활용할 필요가 있으나 소위원회의 운영성과는 상대적으로 낮은 것으로 평가할 수 있음.

법제기획기능의 경우 특히 법제정보관리기능 측면에서 업무과중현상이 나타나고 있음. 방대한 법제정보 빛 자료 관리, 법령용어순화사업, 정책연구개발사업, 법령집 편찬과 함께 영문경제법전 발간업무, 법제처 홈페이지 관리, 처내 각종 전산기기의 유지․관리 등에 있어서 인력부족이 매우 심각한 수준임. 법제기획기능 측면에서 국제교류/해외법제 관련기능의 미약도 문제점으로 지적될 수 있음. 최근 사회 각 분야에서 외국과의 교류가 활발히 진행되면서 외국의 법재정보를 신속히 수집․분석하여 제공할 수 있는 전문인력의 배치 필요성이 증대되고 있음. 현재 법제처의 조직체계상 외국법제에 대한 조사연구기능은 법제기획관실의 법제정보담당관실에서 담당하고 있으나 , 총 8인의 인력으로 법제정보관리운용계획의 총괄․조정 , 국내외 법제정보 조사연구계획의 수립, 법령용어의 개선․연구, 법제정보전산화 등의 다양한 기능을 수행하고 있는 실정임. 따라서 이 부문은 그 중요성에도 불구하고 우선순위가 뒤쳐지고 있음. 이러한 문제점들을 해결하고, 법제처의 전문성을 강화하기 위해서 인사관리와 조직 및 기능관리 측면에서 다음과 같은 개선방안들이 도출될 수 있음 . 다만 이러한 개선방안들은 단기적으로 동시에 시행되어야 하는 것은 아니며 , 정책의 우선순위를 정하여 단계적으로 시행되어야 할 것임 .

먼저 인사관리 측면에서는 공직구조의 개편 방안이 모색될 필요가 있음. 보다 구체적으로는 법제처 인력의 전문성을 확보하기 위해서 우선 공직의 구조를 직위분류제적 요소를 보다 강화하는 것으로 전환시켜 나가야 함 . 이를 위한 대안으로는 법제직류를 설치하여 법제전문직위에는 법제전문직류만이 임명되도록 하는 방안과 연구관제를 활용하여 법제인력을 연구관과 연구사로 구분하여 연구기능을 강화하는 방안이 제시될 수 있음. 나아가 전문보직경로제를 활용한 보직경력관리를 통한 전문성 증진방안도 논의될 필요가 있음.

한편 교육훈련 측면에서는 기본적으로 법제처에서 수행하고 있는 각급기관에 대한 법제교육과 , 법제 관련교유과정이 미진하거나 전혀 이루어지지 못하고 있는 중앙공무윈교육원의 각 과정의 교유과정을 강화할 필요가 있음. 나아가 중앙공무원교육원에 신규임명된 각 부처의 5급 이상 법무담당관을 대상으로 하는 법제실무운용과정(가칭) 과 6급 이하 법무담당자를 대상으로 하는 법제실무과정(가칭) 을 신설하여 운영하는 것도 고려해 볼만 함. 장기적으로 법제직류가 신설되고, 법제직류에 근무할 공무원들의 전문성을 확보하기 위해서는 법제교육원(가칭)과 같은 전문교육훈련기관의 설립을 모색할 필요가 있음.

이외에 임용 측면에서 법무행정직류의 전문성 강화를 위하여 행정법 등의 공법에 대한 과목이 강화되는 방향으로 공무원 시험과목이 개편될 필요가 있으며, 외부전문인력의 영입을 위하여 법제처 개방형직위의 확대 방안도 고려할 필요가 있음. 이러한 개방형 임용제의 확대가 현재의 여건상 어려운 경우 정부 내에서 전문성 있는 공직자를 육성할 수 있는 제도적 장치로서 전문직위제도가 활용될 수 있음.

조직 및 기능 측면에서는 우선 법제기능과 관련하여 단기적인 대안으로서 법제관 수를 증원하는 것이 가장 시급함. 그리고 법제연구원과 법제처의 연구기능이 차별화될 필요가 있음. 이러한 측면에서 볼 때, 법제처에서는 주로 시급하고 단기적인 소규모 현안 연구업무를 주로 수행하고, 한국법제연구원에서는 주로 6개월 이상의 기간이 소요되 중․장기적대규모 연구업무를 수행하는 방향으로 기능분담이 이루어질 필요가 있음. 이런 측면에서 볼 때, 신속한 법제수요에 대응할 수 있도록 법령분야별 전담연구원을 둘 필요성이 절실함.

행정심판기능 측면에서는 폭증하고 있는 행정심판청구사건 대한 심도있는 논의를 위하여 행정심판위원회의 운영체계 개편이 모색될 필요가 있음 . 이에 대한 대안으로서 우선 행정심판위원회의 상설화가 고려될 필요가 있음 . 다만 이러한 상설화를 위해서는 실무부서의 인력확충이 전제되어야 할 것임 . 그리고 소위원회 운영의 활성화도 대안으로 제시될 수 있음. 특히 소위원회는 본위원회에 상정될 사건의 심도있는 사전검토 및 구술심리를 위해 개최하고 있다는 점과 최종결정절차가 아닌 중간과정이라는 점에서 이의 활성화를 위한 대안이 모색되어야 할 것임 . 이러한 측면에서 소위원회를 보다 신속히 개최하고 활성화하기 위해서는 소위원회의 경우 외부위원 없이 복수의 상임위원만으로 구성하는 것도 고려해 볼만 함. 아울러 행정심판위원회 위원의 전문성 향상 측면에서 심판청구사건의 유형별 전문가로 구성된 자문위원회를 행정심판위원회 산하에 두고 운영하는 방안과 비상임위원을 가급적 해

당 전문분야별로 전문가를 위촉하는 방법 등이 고려될 수 있음. 행정심판제도는 심판청구가 인용되는 경우 행정청에 대한 기속력이라는 강력한 법적 효력을 가지고 있고, 따라서 신중한 판단이 요구되는 고도의 전문업무이기 때문에 위법․불합리한 법령에 대한 시정요구, 행정심판제도개선연구, 체계적인 재결례 분석․정리, 판례동향과의 비교연구 등 연구기능을 보다 활성화할 필요가 있음. 이에 대한 대안으로는 단기적으로 심판총괄과에 행정심판제도 관련 연구기능을 담당하는 별도의 팀을 조직하여 운영하고, 전문적인 인력을 보강할 필요가 있음. 다만 장기적으로는 법제처 차원에서 조사연구기능을 담당하는 별도의 조직이 설치될 경우 행정심판제도 관련 연구 팀도 법제처의 조사연구조직에 포함시킬 필요가 있음.

법제기획기능과 관련하여 시급히 보강이 요구되는 부분은 외국법제연구/국제교류기능이라고 할 수 있음 . 최근 국제기구나 국제회의에서 우리나라의 법제를 정확하게 소개하고 , 국익을 대변할 수 있는 전문인력과 외국인의 법령상담수요에 대응할 수 있는 전문인력을 배치할 필요성이 증가하고 있음 . 이 부문의 기능 강화를 위한 현실적인 대안으로서는 단기적으로 외국법제연구와 국제교류를 동시에 담당하는 부서를 과 단위로 법제기획관 밑에 신설하고 미국․유럽․일본등 주요국에 주재관을 파견할 필요가 있음. 그러고 장기적으로는 연구 / 조사 기능을 톡립적으로 담당하는 부서가 법제처 차원에서 신설될 경우 외국법제연구기능은 이 부서에 흡수시기고, 국제교류기능만을 담당하는 과 단위의 부서를 법제기획관 밑에 별도의 부서로 존치시켜야 할 것으로 보임.

그러고 법령정보관리기능과 관련하여 법령데이터 정비, 법제정보 공동이용시스템 개발, 종합법률정보시스템 구축, 법령심사 및 행정심판업무의 전산화, 주전산기 유지․관리등을 위한 전문인력 보강이 시급함.

장기적으로는 연구조사기능과 법령정보관리기능을 통합하여 국 단위의 기구로 확대 개편하는 것도 고려해 볼만함.