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<연구자>

 연구책임자 : 박 균 성 교수(경희대학교 법과대학)

 공동연구자 : 김 재 광 교수(선문대학교 법과대학)

                    전 학 선 교수(한국외국어대학교 법과대학)

                    정 하 명 교수(경북대학교 법과대학)

                    홍 완 식 교수(건국대학교 법과대학)

 

<요약>

제1장 연구의 목적 및 필요성

국가목적의 실효적인 실현과 국가경쟁력의 강화를 위하여 입법과정의 선진화와 효율화가 요청되고 있다. 새 정부 국정과제의 법제화와 국민불편 법령 등에 대한 개선이 신속․원활하고 내실 있게 이루어질 수 있도록 하기 위해서는, 입법 절차를 국가 전체적인 관점에서 통합․효율화할 필요가 있고, 입법과정의 현황을 면밀하게 분석하여 개선할 수 있는 방안의 연구가 필요하다.

현재 대체로 정부입법의 경우 그 절차가 복잡하고 각종 영향평가 등이 분산 수행되어 부처 부담 및 행정비용이 과중되고 입법이 지연되고 있으며, 법령 증가와 빈번한 개정으로 인하여 입법의 품질 저하와 함께 법령의 예측가능성을 낮아 법적 안정성을 저해하는 결과를 초래하고 있다.

그 동안 국내에서는 입법과정의 선진화와 효율화에 대해서는 구체적인 연구가 수행되지 아니하였다. 따라서 입법과정의 선진화와 효율화에 대해서는 외국의 선행사례를 연구하는 것이 선결적으로 필요하다고 본다. 특히 입법선진국인 프랑스, 독일, 미국, 일본 등의 입법과정에 관한 연구가 필요하다. 입법선진국인 프랑스, 독일, 미국, 일본 등의 입법과정을 단순히 소개하는 것이 아니라 제도의 도입배경, 제도의 운용실태, 제도의 변천과정을 심층적으로 분석하여 소개하고, 우리나라의 현실에 맞는 시사점을 도출할 필요가 있다.

본 연구는 프랑스, 독일, 미국, 일본 등의 입법과정에 대한 비교법적 고찰을 통해 우리나라의 입법과정의 선진화와 효율화를 위한 구체적인 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.

제2장 현행 입법과정

제1절 국회의 입법과정

국회의 법률안의 입안에는 (1) 의원발의 법률안과 (2) 위원회제안 법률안이 있다. 헌법 제52조는 국회의원뿐만 아니라 정부도 법률안을 제출할 수 있도록 하고 있고, 국회법 제51조는 국회의 위원회도 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안을 입안하여 위원장 명의로 제출할 수 있도록 하고 있다. 다만, 의원 또는 위원회가 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의 또는 제안하는 경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대한 추계서를 아울러 제출하여야 한다(제79조의2). 정부제출법률안은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령 명의로 제출하되 국무총리와 관계 국무위원이 부서하여야 한다(헌법 제82조 및 제89조).

의원이 개인적으로 발의하는 법률안의 입안을 지원하기 위하여 국회사무처의 공식적인 법제지원기구로 법제실이 설치되어 있다. 법률안의 입안을 의뢰하는 때에는 입법을 하고자 하는 내용이 포함된 입법요강 또는 법률안초안에 관련자료를 첨부하여 요청하여야 한다. 최근에는 단순히 입법요강만 제시하는 경우보다는 구체적으로 법률안 각 조항의 개정내용이 담긴 초안을 제출하는 경우가 큰 비중을 차지하고 있다. 이러한 현상은 정당, 국회의원 또는 의원연구단체의 입법활동이 매우 활발하며 그들을 지원하는 입법지원조직의 역량과 수준이 향상되었다는 의미한다.

국회입법과정의 특징은 (1) 부단한 입법과정의 문제점 개선노력, (2) 입법부와 행정부의 협조체계 구축, (3) 국민의 입법참여의 활성화, (4) 위원회의 의안집중현상과 본회의의 형식화, (5) 정기국회 전후의 법률안 제출시기 집중, (6) 국회의원의 전문성을 통한 입법균형 도모, (7) 입법보조기관의 활성화 등을 들 수 있다.

제2절 정부입법과정

정부는 국회에 법률안을 제출하고(헌법 제52조), 법률안의 제출에 관하여 정부는 정부입법계획제도를 운영하고 있으며 법제처에서 이를 주관한다(법제업무운영규정 제2장). 정부입법계획제도는 입법의 추진시기를 검토 조정하여 정부제출법률안이 정기국회 등 특정시기에 집중되지 않도록 하는 한편, 국정개선과 국내외의 여건변화에 대응하는 법제보완이 적기에 추진될 수 있도록 정부의 전체적인 입장에서 관리하는 제도이다. 2007년부터는 부처별 입법계획의 종합․조정 기능을 보다 내실있게 추진하기 위하여 부처별 입법계획에 대한 예비검토제를 도입․시행하고 있다.

우리나라에 있어서 정부의 법제업무를 효율적으로 추진하기 위한 법제기구로는 국무총리에 소속하는 법제처가 있다. 법제처는 각종 법령안의 심사업무를 주로 담당한다. 즉, 정부의 법제기구인 법제처에서는 법령안심사업무가 그 업무의 주축을 이루고 있다. 법령안의 심사는 법령안의 접수→법령안의 심사→법령안의 작성과 결재→국무회의상정안건의 작성→국회제출이라는 과정을 거친다.

정부입법과정의 특징은 (1) 정부입법계획의 유용성, (2) 입법예고절차의 정착, (3) 규제심사의 전환, (4) 차관회의․국무회의 심의의 관행적 만장일치제 등을 들 수 있다.

제3장 선진 각국의 입법과정 및 그 시사점

Ⅰ. 프랑스

프랑스의 입법과정에서 법률안 제출권은 국회의원과 정부가 가지고 있다. 따라서 국회의원 뿐만이 아니라 정부도 법률안을 제출할 수 있도록 되어 있는데, 프랑스에서도 정부발의 법률안이 의원발의 법률안보다도 압도적으로 많은 비율을 차지하고 있다. 이와 더불어서 법률안에 대한 수정권도 국회의원과 정부에게 있다. 정부가 법률안을 발의할 때에는 아무런 제한이 없는데 반하여 국회의원이 법률안을 발의할 때에는 제한이 따른다. 정부와 국회의원이 법률안에 국회에 상정되면 수정안을 제출할 수 있는 것이다. 그러나 국회의원이 수정안을 제출하는 경우 혹은 법률안을 제출하는 경우에는 제한이 있다.

법률안이 접수되면 정부나 의회의 요구로 특별위원회에 송부되고, 아무런 요구도 없으면 상임위원회에 송부된다. 위원회를 거치게 되면 본회의에 회부되는데, 의원발의 법률안의 경우에는 위원회에서 수정된 후 법률안이 본회의의 심의대상이 되는데 반하여 정부제출 법률안의 경우에는 위원회의 수정의견의 유무와 상관없이 항상 원안이 심의대상이 된다. 본회의에서 법률안에 대하여 표결을 하는데, 국민의회와 상원이 동등하게 표결권을 가지고 있다. 따라서 프랑스에서 국민의회와 상원이 입법절차에서 동등한 권한을 가지고 있다고 볼 수 있는데, 예외가 몇 가지 있다. 상원과 국민의회의 견해가 일치하지 않는 경우 수상의 중재로 양원동수위원회(commission mixte paritaire)에서 처리하는데, 위원회에서 합의된 법률안은 양원에 회부되고, 양원합동위원회에서도 처리되지 않는 법률안의 경우에는 국민회의에 회부한다.

법률안이 본회의를 통과하게 되면 대통령이 공포하는데, 대통령이 공포하기에 앞서 의무적으로 위헌심사를 받아야 하는 경우가 있다. 프랑스의 법률은 조직법률과 보통법률이 있는데, 의회가 제정하는 규범으로서 법률가운데 헌법에서 특히 조직법률로 규정하도록 요구하는 사항에 대해서는 반드시 조직법률로 정하여야 한다. 헌법상 조직법률로 규정하도록 열거한 사항만을 조직법률로 규정하는 대게의 경우 공권력의 조직이라든가 기능에 관한 사항이다. 조직법률은 보통법률과는 다른 특별한 입법절차를 거치도록 되어 있다. 조직법률은 법률안의 심의 전에 최소한 15일의 숙고기간을 정해놓고 있다. 또한 상원에 관계되는 조직법률의 경우를 제외하고는 최종적으로 조직법률안을 국민의회가 최종적으로 조직법률안을 채택할 수 있으되 재적의원 과반수의 찬성을 얻도록 하고 있다. 또한 위헌법률심판을 담당하는 헌법재판소의 위헌심사를 의무적으로 받도록 되어 있다. 조직법률안이 의회를 통과하면 공포되기 전에 필수적으로 헌법재판소의 위헌심사를 받아야 하는 것이다. 보통법률의 경우에는 청구인들의 청구가 있는 경우에 한하여 위헌심사를 하나 조직법률의 경우에는 의무적인 것이다. 이는 조직법률 자체가 공권력의 조직 또는 권한에 관계되는 것이기 때문에 사전적 위헌심사를 하는 프랑스 위헌법률심판에서 청구인들의 청구가 없는 경우 통제가 안되고 권력분립원칙이 깨질 수 있기 때문인 것이다. 조직법률은 그 특성상 헌법과 보통법률의 사이에 위치하는 규범력을 가진다고 본다. 따라서 조직법률은 반드시 헌법재판소의 위헌심사를 거친 후에 공포하도록 되어 있다.

프랑스 정부입법과정의 시사점은 (1) 법령심사기관의 법령안 작성, (2) 입법이유 및 입법영향평가, (3) 관계부처 협의 및 조정의 충실한 이행, (4) 위헌성의 사전심사, (5) 실질적 심사 및 심사의견의 존중, (6) 긴급심사절차 등을 들 수 있다.

의원입법과정의 시사점으로는 (1) 조직법률 입법절차의 엄격함, (2) 정부의 불수리 권한, (3) 정부의 수정권한, (4) 의사일정 작성, (5) 일괄투표, (6) 예산법률 발의자의 제한

Ⅱ. 미 국

미국 연방헌법에서는 "헌법에 의해서 부여되는 입법권은 상원과 하원으로 구성되어 있는 미연방의회에 부여된다"라고 규정하고 있다. 양원제라는 것은 의회 내에 상원과 하원이라는 두 가지 의원이 설치되어 있는 제도이다. 따라서 동일한 법안을 이중심의하는 제도이다.

상원과 하원은 입법에 관하여 대등한 권한을 가진다고 보는 것이 미국에서는 일반적 견해에 해당한다. 국가의 정책결정에 빠질 수 없는 법안의 심의는 연방의회의원이 지고 있는 제일의 의무에 속한다고 할 수 있을 것이다. 의안의 주된 제의 방식은 법률안(Bill), 양원결의안(the Joint Resolution), 단독결의안(the Simple Resolution), 양원합동결의안(the Concurrent Resolution) 등이다.

미국의 경우 우리나라와는 달리 모든 법률안은 반드시 상하 양원의 의원을 통해서만 제출(Introduction)될 수 있으며, 행정부가 주무장관 혹은 대통령 명의로 법률안을 제출할 수 없다. 대통령이나 행정부는 자신들의 명의로 제출할 수 없고 모든 법률안은 의원제출법률안이며 모든 법안의 입법과정은 의원입법과정이라 할 수 있다.

법률안의 실제적 제안자에 따라 다음과 같이 분류되기도 한다. 1) 정부법률안(Government Bill)은 정부가 법안을 초안해서 여당의원들을 통하여 제출하는 것으로 최근에는 가장 중요한 입법방법이다. 2) 의원회법률안(Committee Bill)은 다수의 동종법안을 위원회가 종합하여 제출하는 경우이다. 3) 특수이익법률안(Special Interest Bill)은 철도업자, 농민, 주류업자, 근로노동자 등이 법률가에게 부탁하여 법안을 만들어 제출하는 경우이다. 이 경우 의원과 연고가 있거나, 사적 이익을 위해서 하는 경우이다. 4) 지방법률안(Local Bill)은 지방자치정부에 의해서 제출되는 법안으로 주로 연방정부의 허가나 지원을 요구하는 경우가 많다. 5) 개인법률안(Private Bill)은 정부에 대한 개인의 요구서 이루어지는 것이다. 통계상 나타난 수적 기준으로 보면 이 경우가 가장 많다.

미국 의회의 입법활동 중에 가장 핵심은 위원회에서의 심의와 표결과정이라고 해도 지나친 말이 아니다. 미국 상․하원은 각각 다수의 위원회를 두어 법안이 발의되면 해당위원회에 회부하여 본회의에 앞서 위원회에서 발의된 법안에 대해 먼저 심의하도록 회부하고 있다. 이렇게 발의된 법안이 위원회에 회부되면 위원회에서는 발의법안에 대한 여러 의견을 청취하는 기회를 가진다. 이러한 심의절차의 하나로 위원회에서는 의회감사원(General Accountability Office)에 발의된 법안에 대한 법률로서의 필요성, 요망성에 관한 견해를 얻기 위한 정식보고서를 제출할 것을 요청한다. 그리고 행정부의 관계행정당국에 법안에 대한 보고서를 위원회에 제출하도록 하고 있다. 이때 행정부의 관계행정당국에서 법안에 대한 의회보고서를 제출하기 전에 먼저 관리예산처(OMB)에 제출하여 대통령의 정책과 합치되는 것인지를 먼저 심사받게 하고 있다. 이것이 미국에서 법률안의 입법과정에서 거의 유일하게 대통령을 대신한 관리예산처(OMB) 더 구체적으로는 정보규제국(OIRA)이 개입할 수 있는 방법이라고 할 것이다. 하지만 한 단계 나아가서 관계행정당국에서 행정입법을 하게 되면 이때부터는 그 국면이 완전히 달라진다. 행정당국에서 행정입법을 하는 단계에서는 대통령을 대신한 정보규제국의 강력한 규범통제가 이루어진다고 할 수 있을 것이다.

관리예산처의 행정규정심사의 가장 큰 혜택은 해당 행정위원회 자체가 관리예산처가 제기할 지도 모르는 문제점 등에 대한 대응능력을 제고하는 것이다. 행정위원회들은 그들 자신의 규제행위에 대한 결정들을 분석할 수 있는 자체 능력을 향상시키거나 새로운 분석도구를 도입했다.

우리나라 법제처에 해당하는 미국의 예산관리처(OMB) 산하 기관인 정보규제국(OIRA)에서는 대통령 행정명령(Executive Order) 12,866호에 의하여 우리나라의 법규명령에 해당하는 미국 행정법령(agency regulation)에 대한 규범심사권을 가지고 행정명령 제13,422호(E.O. 13,422)에서는 그 범위를 확대하여 주요 지침(significant guidance)에 대해서도 정보규제국(OIRA)이 규범심사를 받도록 하고 있다는 것이다. 물론 모든 행정법령(agency regulation)이나 행정지침(agency guidance)이 아니고 연간 1억불이상의 영향을 미치는 주요 행정명령이나 주요 행정지침이 그 대상이 된다. 행정지침(agency guidance)은 법규성이 없다는 측면에서는 우리나라 행정규칙과도 유사한 특질을 가지는 것으로 미국 정보규제국(OIRA)은 법규성이 있는 행정법령은 물론 법규성이 없는 주요 행정지침(agency guidance)에 대해서도 규범심사를 함으로써 투명성(transparency), 책임성(accountability), 공중참가기회(public participation)를 높여 보다 질 높고 다른 행정입법 또는 법률과 일치성과 합치성이 높은 규범체계를 만들도록 노력하고 있다는 것이다. 이것을 결국 법규성이라고 하는 추상적 개념에 얽매이지 않고 행정규범의 실제적 경제적 영향을 중심으로 연간 1억불이상의 영향을 미칠 것으로 예상되는 경우에는 정보규제국(OIRA)의 심사를 받도록 해서 결국 적정한 규제에 실행되는 국가를 만들어 시장과 사회에 가장 적은 부정적 영향을 주는 규범체계를 만들겠다는 의지를 잘 나타내는 것이라고 할 것이다.

Ⅲ. 독 일

의원내각제 정부형태를 지니고 있는 독일연방공화국의 입법과정은 연방정부, 연방의회, 연방참사원의 상호 협력 하에 이루어지는 구조와 특징을 지니고 있다. 독일의 경우에는 연방정부(Bundesregierung)와 연방참사원(Bundesrat) 및 연방의회(Bundestag)가 법률안제출권을 지니고 있지만, 연방정부가 법안발의를 주도하고 있다. 다른 주요국가의 경우에도 정부가 제출하는 법률안이 많기는 하지만, 이러한 연방정부에 의한 법안주도현상은 독일연방공화국이 대통령제가 아닌 의원내각제의 정부형태를 채택하고 있다는 점에서 나오는 특징이라고 할 수 있다. 정부의 행정관료들은 해당분야에서의 오랜 경험과 관련 자료를 보유하고 있기 때문에, 법률안의 작성과 제출은 주로 연방정부에 의하여 수행되는 것이다. 그럼에도 불구하고 법안의 심의와 의결의 중요한 절차는 연방의회에서 이루어지기 때문에, 독일의 입법과정에서 연방정부와 연방의회 및 연방참사원의 협력과 공조는 매우 중요하다. 독일연방공화국에서 법안제출의 실무적인 작업은 연방정부가 주된 역할을 담당하고 있으며, 전체적인 연방의 입법과정에서 가중 중요한 역할을 담당하는 기관은 역시 연방의회라고 할 수 있다.

독일연방은 연방법무부와 내무부를 중심으로 복잡하고 비체계적인 법령을 정비하는 작업을 수행하여 왔다. 이러한 법령정비의 목표는 ‘적고 단순하면서도 효과성과 효율성이 있는 법률’을 입법하자는 것이다. 입법평가 또는 입법영향평가는 현대국가의 과잉입법과 입법적 비체계 등을 치유할 수 있는 제도적 방안으로서 간주되고 있으며, 우리나리에서도 그 동안 입법평가제도에 관하여 많은 연구의 진전을 보여주고 있다. 정부가 제출하는 법률안에 대해서는 법률안에 대한 어느 정도의 완결성을 확보할 수 있는 입법과정상의 장치가 존재하지만, 의원발의 법률안에 대해서는 아직 제도적 장치가 미비하다. 이러한 이유로 의원입법에 대한 입법평가의 시급성, 모든 법률안에 대한 종합적이고 체계적인 입법평가의 필요성이 강조되고 있다. 이러한 점에서 입법평가의 구체적인 사례를 많이 축적하고 있는 독일의 입법평가제도는 우리에게 많은 시사점을 제공하고 있다. 또한 2006년에 새로이 설치된 국가규범평가원의 업무와 특징도 관찰하고 벤치마킹할 필요가 있다고 하겠다.

Ⅳ. 일 본

일본헌법 제41조는 "국회는 국권의 최고기관으로서 나라의 유일한 입법기관이다"라고 규정하고 있다. 여기에는 국회중심입법과 국회단독입법의 원칙이 포함된다. 여기서 국회중심입법의 원칙이란 실질적 의미의 법률은 국민대표인 국회의 손에 유보된다는 것이다. 그리고 국회단독입법의 원칙이란 국회의 입법이 다른 기관의 관여없이 행해지는 것이며, 행정기관에 의한 재가 또는 거부의 제도는 인정되지 아니한다. 그러나 행정작용의 중핵을 이루는 것은 법률안의 심사와 의결이며, 내각의 법률안제출은 국회의 자유로운 심의를 전혀 구속하지 않고 또한 의원내각제하에서는 국회와 내각의 협동관계가 중요시되기 때문에 일본의 통설 및 법령(내각법 제5조)에 의해 인정되고 있다. 실제에 있어서도 내각제출법률안은 질․양 다같이 중요성을 가지며 이에 반하여 의원입법은 일반적으로 저조하다.

입법과정의 투명성과 합리성의 관점에서 보면, 이른바 회기불계속의 원칙은 원래 제도적인 합리성을 결여하고 있지만, 의원제출법안에 대한 찬성자요건이나 기관승인제도, 위원회에서의 회파별 발언자 시간할당 그리고 정부제출법안에 대한 여당 내의 사전심사 등은 커다란 문제점으로 지적되고 있다. 이러한 사전규제는 입법기능의 충실을 저해할 뿐만 아니라 의회가 본래 수행해야 할 국민에 대한 쟁점명시기능과 정보제공기능도 해치는 것이기 때문에 그 근본적인 재검토나 심사․심의기능의 강화 등을 도모할 필요가 있다. 이러한 문제는 여․야당의 개선의지가 있으면 곧바로 해소될 수 있는 것이며, 찬성자요건의 철폐나 여당의 사전심사의 폐지 등이 이른바 정책결정의 구조개혁을 유발할 것으로 기대할 수 있을 것이다. 특히 여당의 사전심사나 기관승인제도에 대해서는 의원내각제를 채택하고 있는 것으로 설명되는 경우도 많지만, 의원내각제 국가들에서는 오히려 채택하고 있지 않다. 그런 의미에서 오랫동안 당연한 것처럼 간주되어 온 관행은 결코 자명한 것이 아니므로 그 제도적인 정당성에 대해서 엄격하게 음미할 필요성이 제기되고 있다.

한편 의원내각제를 채택하고 있는 일본에서는 정치부문으로서 정책판단의 권한과 책임을 가지는 내각이 그 집행기관인 행정각부를 지휘하는 형태로 정부제출법안을 입안․제출하는 것이 민주주의의 관점에서 요청되고 있지만, 정부제출법안의 입법과정에서의 정책결정과정이 각 성청내부에서 관료주도로 이루어져 왔다.

정부입법과정 자체가 법률로 정비되어 있지 않고 관행에 의해서 움직이고 있는 것이 일본에서는 커다란 문제점으로 지적되고 있다. 무엇보다도 정부입법과정의 실체적인 문제, 즉 이해관계자들의 의견이 법률안에 충분히 반영되고 또 모든 국민들의 관심 속에서 입법과정이 진행되는가 하는 문제 또한 간과할 수 없다고 본다. 국회제출 전에 이미 폐쇄된 공간(특히 행정기관 내부)에서 논의가 끝나버린 법률안은 국회에 제출된 후는 한시라도 빨리 통과되기를 바라는 여당과 이를 저지하고자 하는 야당의 투쟁이 되어버리고, 실질적인 정책논의가 상실되어 버리기 때문이다.

일본의 정부입법과정이 우리에게 주는 시사점은 법률에 의하지 아니하고 관행에 의거하는 방법의 채택불능성이라 할 수 있다. 이 문제는 정치문화 내지는 입법문화와 밀접한 관련을 가지고 있는 문제임을 감안한다 하더라도 우리의 경우 일본에서와 같은 관행이 정착되기 어렵고 또한 바람직스럽지 않기 때문이다. 따라서 가장 바람직한 방법은 일본의 정부입법과정에서 실체적인 장점, 즉 입법과정을 거치는 동안에 전문가나 이해관계자들의 의견을 충분히 수렴하고, 법안주관기관과 관계기관과의 협의과정도 어느 정도 투명성이 보장되고 있으며 또 국민들에게도 해당 법안에 대하여 충분한 홍보가 이루어지고 있다는 점은 일정한 시사점을 제공할 수 있을 것으로 본다.

제4장 현행 입법과정의 문제점과 개선방안

제1절 입법과정의 문제점

Ⅰ. 이해조정의 미비

이해조정의 미비의 원인으로는 첫째, 이해관계인의 의견수렴 부족을 들 수 있다. 특히 의원입법의 경우 입법예고가 미흡하다. 둘째는 이해관계자간 이해조정의 미흡을 들 수 있다. 특히 로비입법의 문제가 중요하다. 셋째는 부처간 이해조정 미흡을 들 수 있다. 넷째는 정책간 조정 미흡을 들 수 있다. 상임위원회중심주의, 위원회 회부제도의 문제점이 있다.

Ⅱ. 의원입법과 정부입법간의 조화 미흡

의원입법과 정부입법간의 조화 미흡의 원인으로는 첫째, 의원입법과 정부입법의 연계성 미흡(부조화)를 들 수 있다. 이는 법체계상 문제에서 기인한다. 둘째는 입법절차상 불균형을 들 수 있다. 의원입법절차가 정부입법절차 보다 덜 엄격하다는 점 및 "절차회피의원입법"의 문제를 들 수 있다.

Ⅲ. 입법의 질의 저하

입법의 질의 저하의 원인으로는 첫째는 위헌성 통제 미흡을 들 수 있다. 둘째는 입법이유 미흡을 들 수 있다. 셋째는 입법영향평가 미흡을 들 수 있다. 셋째는 입법의 전문성 미흡을 들 수 있다. 이 문제는 입법전문가의 부족에서 비롯되고 있다. 다섯째는 절차의 미흡을 들 수 있다. 절차의 미흡은 졸속입법을 초래하게 된다.

Ⅳ. 비효율성

비효율성의 원인으로는 첫째는 법령심사의 집중을 들 수 있다. 9월 정기국회에 집중되는 현상이 그것이다. 둘째는 입법전문가간 연계 및 협력 미흡을 들 수 있다. 이는 조직의 방만성과 중복성에 기인한다. 셋째는 일률적인 입법절차를 들 수 있다. 중요법령과 그렇지 않은 법령, 보통입법과 긴급입법 구분 없이 동일한 입법절차에 의하고 있다. 넷째는 정부입법절차의 분산과 복잡을 들 수 있다. 이는 영향평가의 분산 및 규제심사과 법제심사의 분리의 문제와 관련된다.

제2절 입법과정의 개선방안

Ⅰ. 이해조정의 강화

이해조정의 강화를 위해서는 첫째는 이해관계인의 의견수렴을 강화하여야 한다. 협의(협상)에 의한 입법 도입이 필요하다. 그래서 이해관계인의 의견 수렴하여야 하고 국회입법절차에서의 입법예고의 강화 및 실효성 제고도 필요하다. 둘째는 이해관계자간 이해조정이 필요하다. 그래서 편향된 로비입법을 방지하여야 한다. 그리고 이해관계 분석평가제도 및 이해관계인에 대한 통보 및 입법청문회 제도 도입이 요청된다. 셋째는 부처간 이해조정 미비를 극복하여야 한다. 다부처관련법령으로서 부처간 협의가 잘 되지 않는 법령의 경우 부처간 법령제정협의회(관계부처합동위원회 운영)를 운영하여야 한다. 조정 주관기관은 법제처, 국무총리실로 하여야 할 것이다. 따라서 부처간 협의절차를 회피하는 의원입법의 통제를 강화하여야 할 것이다. 넷째는 정책의 통합조정기능 강화방안을 들 수 있다. 이는 심의기관의 개편을 통해 달성할 수 있다. 법제처 심사조직의 개편이 필요한데, 통합조정관점에서 가령 개발법령과 환경법령을 같은 심사부서에서 심사하여야 할 것이다. 그리고 국회의 위원회제도의 개편이 필요하다. 통합조정관점에서 위원회의 수를 축소 또는 합동위원회제도 또는 복수주관위원회제도 도입이 요청된다.

Ⅱ. 의원입법과 정부입법간의 조화

의원입법과 정부입법간의 조화를 위해서는 첫째는 국회와 정부간의 협력시스템을 구축하여야 한다. 둘째는 국회 입법절차의 강화가 필요하다. 그러기 위해서는 입법예고강화, 공청회 의무화. 관계위원회간 협의 강화가 필수적이다.

Ⅲ. 입법의 질 제고

입법의 질 제고를 위해서는 첫째는 위헌성의 사전 심사가 필요하다. 이를 법제처의 주요 업무로 하여야 한다. 그리고 국회내에서의 사전심사 도입 여부도 검토하여야 한다. 둘째는 조문별 이유제시제도를 도입하여야 한다. 조문별 심사 원칙하에서 원칙상 조문별 이유제기를 하여야 할 것이다. 셋째는 입법영향평가제도의 단계적 도입을 하여야 한다. 질 높은 법을 만들기 위하여는 법률의 위헌성, 체계적 정합성, 법률의 예산수요 등에 대한 사전검토가 필요하며 이 문제를 해결하기 위하여 선진각국에서 시행되고 있는 입법평가제도의 도입이 필요하다. 다만, 이 제도의 도입을 위하여는 사전에 여건조성이 필요하고 영향평가제도의 역기능인 입법의 지연을 막을 필요가 있는 만큼 단계적으로 신중하게 도입할 필요가 있다. 넷째는 입법역량의 강화를 들 수 있다. 그러기 위해서는 입법지원조직의 강화, 입법전문가의 교육 및 양성, 입법전문가의 아웃소싱(보고서 작성, 법초안작성시 입법전문가의 참여), 중요법안자문위원회 제도 도입이 요구된다(미국의 예 참조). 다섯째는 신중한 법제정이 요구된다. 구체적 실천방안으로는 입법계획제도의 실효성 강화, 상시국회제 도입, 최소한의 입법심사기간의 확보, 회의에 의한 입법심사 결정, 심사의견서 작성, 중요법령의 경우 공청회의 의무화 등이 요청된다. 여섯째는 입법실명제 도입이 필요하다. 법안작성자, 수정자, 심사자 기록 유지를 통해 투명성과 책임성을 확보하여야 할 것이다.

Ⅳ. 효율성 제고

효율성 제고를 위해서는 첫째는 중복입법의 방지를 들 수 있다. 둘째는 입법계획의 강화를 들 수 있다. 구체적인 실천방안으로서는 반기별 입법계획 도입, 입법계획의 실질화(입법 실행계획작성), 예외인정절차 마련이 필요하다. 세째는 입법전문가의 양성 및 입법전문가간 협력 강화가 요청된다. 그러기 위해서는 법제교육의 강화, 외부전문가 아웃 소싱 (보고서 활용, 학자, 변호사의 지원, 입법지원조직의 확대와 전문화), 입법안 작성에서의 협력 강화, 입법전문가간 협력을 강화할 수 있는 방향으로 조직 개편이 요청된다. 넷째는 입법절차의 다양화가 요청된다. 즉, 중요법령과 그렇지 않은 법령의 구분이 필요하다. 그에 걸맞는 상이한 입법절차를 도입하여야 한다. 중요법령에는 엄격한 입법절차를, 그렇지 않은 법령에는 완화된 입법절차를 가져가야 할 것이다. 그리고 보통입법과 긴급입법의 구분이 필요하다. 긴급입법의 경우에는 입법심사기간 단축을 통해 즉시성을 확보할 필요가 있다. 다섯째는 입법절차의 통합과 단순화가 필요하다. 각 분야별로 행해지던 입법의 영향평가를 통합하여 통합영향평가제도 도입하여야 하고 규제심사의 법제심사에의 통합 또는 동시에 진행하여야 할 것이다.