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지방자치단체 장의 고유권한을 침해하는 조례 규정 판단기준 연구
연구보고서 제목 :
  • 발행연도
  • 조회수8,653

< 참여연구진 >

최계영 서울대 법대 부교수

< 요약 >

지방의회와 지방자치단체 장의 권한 견제 규정의 입안 기준을 제시하면 다음과 같다.

 
1. 인사에 관한 권한
① 의원 개인 자격 ×
- 지방의회 의장 또는 의원 개인 자격에서 관여하는 것은 허용되지 않는다.
- 협의와 같이 소극적으로 개입하는 경우도 허용되지 않는다.
- 따라서 견제권한은 반드시 지방의회 자체의 권한으로 설정하여 지방의회 의결의 형식으로 행사하도록 하여야 입안하여야 한다.
- 다만, 지방의회 의원 중에서 임명‧위촉하도록 하는 규정은 지방의회 의장 또는 의원 개인 자격에서 관여하는 것이 아니다.
② 전속적 권한 ×
- 상위 법령에 의하여 지방자치단체 장에게 전속적으로 임명‧위촉권한이 부여되었다면 이를 제약할 수 없다.
- 아래의 요건을 갖추면 전속적으로 권한이 부여된 것이다.
상위 법령에서 ① 지방자치단체의 장에게 기관구성원 임명․위촉권한을 부여하면서도 ② 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 견제나 제약을 규정하고 있지 않고, ③ 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하고 있지도 않을 것.
- 지방의회의 의견에 지방자치단체의 장이 법적으로 구속되지 않는 정도의 관여도 허용되지 않는다.
- 따라서 전속적 권한에 해당한다면 지방의회의 개입에 관하여 규정하는 것은 불가능하다.
* 그러므로 지방의회가 개입하려면 ① 상위 법령에서 임명․위촉권한을 부여하면서 지방의회가 관여할 수 있는 근거를 두고 있거나, ② 조례에서 임명․위촉권한을 부여한 경우이어야 한다.
③ 소극적 개입
- 적극적 개입은 허용되지 않고 소극적 개입만이 허용된다.
- 적극적 개입(불허) : 임명‧위촉권한의 (공동) 행사, 추천
- 소극적 개입(허용) : 동의, 협의, 기타 의견제시
- 징계나 문책에 관여하는 것은 비구속적인 의견제시에 그칠지라도 허용되지 않는다. 법령에 없는 새로운 견제장치이기 때문이다.
2. 예산편성권
 
- 예산편성권 행사에 대해 견제장치를 만드는 것은 허용되지 않는다. 예산 심의‧확정권한을 통해 견제권한을 행사하기 때문이다.
- 조례안 의결을 통해 실질적으로 예산을 변경하게 된다면 지방자치단체 장의 동의가 있어야 한다.
 
3. 행정기구 설치에 관한 권한 - 조례안발의권
- 행정기구 설치를 위한 조례안 발의권도 지방자치단체 장의 고유권한이다.
- 따라서 행정기구 설치에 관한 조례는 지방자치단체 장만이 발의할 수 있다.
- 지방자치단체 장이 발의한 조례안을 지방의회가 적극적으로 수정하는 것도 허용되지 않는다.

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