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-요 약 문
지방자치가 시행된 지 어느덧 20여년이 지났다. 분권과 자치가 확대되면서 국가시
책, 법령 개선 등과 자치법규의 연동·유기적 체계성 증진, 지방자치단체의 자치법규에
대한 자주적인 입안·운용능력의 개선, 자치법규의 체계·내용구성·법규의 질적 수준의
제고 등을 통한 자치법규의 선진화가 절실해지고 있다. 제도개선의 지방확산의 방사
효과를 확대시켜 급변하는 지방자치의 환경에 대한 자치법규의 대응력을 제고해야 한
다는 시대적 요청도 커져가고 있다.
이러한 행정, 입법적 변화의 배경을 고려하여, 자치법규의 선진화를 정의하고, 그
요소를 자치법규 선진화의 측정 기준에 반영하여, 실질적 지방자치를 위한 자치입법
의 개선의 방향과 품질개선의 기틀을 마련할 필요가 있다.
자치법규의 선진화는 법치주의, 민주주의, 기본권 실현, 주민복리 증진, 지역 공동
체의 안정과 발전 등의 관점에서, 지방자치단체의 자치법규가 그 상하 또는 관련 법
규와의 법체계적 측면, 법규로서의 규범형식적 측면, 민주적 입법절차 및 입법과정상
의 주민참여의 관점, 그리고 자치법규가 담아야 할 입법의 목적이나 구체적인 내용의
측면 등(필요성, 효율성, 집행가능성, 실효성, 지역적 특수성과 자율성, 전문성 등)에
서, 관련되는 요소들이 형식적․실질적으로 잘 갖추어져 있거나 또는 그러한 이상적인
상태를 구현하기 위한 일련의 과정을 의미한다.
지방자치의 내실 있는 구현을 위해서는, 지방자치단체의 자기결정의 중핵으로서의
자치입법이 전문적인 조사․검토와 주민 내지 이해관계자들의 다양한 의견수렴을 거쳐
계획적․체계적으로 설계되고 성안되어야 하며, 규범형식과 체계에도 흠결이 없고 내용
적으로도 입법목적에 부합하는 필요 규율요소들을 모두 갖추며, 시간적으로도 필요
적시에 입법되어 시행될 수 있도록 하여야 할 것이다.
자치법규 선진화를 위한 품질제고를 위하여, 세부적으로 규범적 측면, 절차적 측면,
내용적 측면의 관점에서 개선도 측정기준을 검토하였다.
지방자치가 헌법에 기반하여 형성․운영되어야 한다는 것은 지방자치에 있어 본질적
인 부분이다. 법치주의와 관련하여 법령과 조례의 관계에서는 법률우위원칙, 법률유보
원칙, 규율대상에 대한 부분을 측정기준으로 제시하였다. 규범적 정합성에 대한 요청
은 실질적인 헌법구체화, 법률구체화를 위한 차원이어야 하며, 헌법이 추구하는 민주
주의와 기본권 실현수단으로서의 지방자치제도의 적극적인 측면이 보다 주시될 필요
가 있다.
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개선도 측정의 주체와 관련하여도, 국가가 감독·통제기관으로서 후견적으로 개입하
는 것은 바람직하지 않다. 제3의 전문가집단과의 협력을 통해 지방자치법학에 매진하
는 전문 인적 자원의 객관성ㆍ중립적인 역할을 적극 활용하는 것도 좋은 방법이 될
것이다.
자치법규의 절차적 측면에서는 종례 제정절차와 관련하여서만 논의되어 왔으나, 자
치법규의 제정 이전의 과정 즉 어떠한 목적을 위해 제정되는지 하는 것부터, 입안,
심의, 의결, 공포를 넘어서서 자치법규 제정 이후의 집행, 집행결과의 환류 차원까지
포괄하는 자치법규의 생애주기적 과정에서 체계적으로 선진화 기준이 반영되었는지
여부가 검토되어야 할 것이다. 이를 고려하여 조례를 중심으로 선진화를 위한 개선도
측정 등에 대해 검토하고자 하였다.
주민참여제도들이 자치행정에 대해서만 한정되는 경향이 있으나, 자치입법에 대해
서도 보다 활성화될 필요가 있다. 조례제정개폐청구제도는 자치입법에 대한 주민참여
제도로 주목된다.
자치법규의 입법과정은 국가의 시책과 법제를 지방에 구현하고 지방 독자의 자주적
정책 및 행정 역시 자치법체계 및 법원리에 부합되게 하는 한편, 정책 추진의 지속성
과 통일성을 확보함으로써 공적 영역에 있어서의 법적 생활의 안정에도 기여함으로
써, 궁극적으로 지방자치의 법치국가적 실현을 가능하게 하여야 할 것이다.
이에 효율성, 집행가능성, 실효성과 자율성, 특수성, 재원의 고려, 그리고 조례의 성
과관리와 입법계획과 입법영향평가제도, 전문성의 측면에 대한 측정기준을 마련하고
자 하였다.
끝으로 전문성 제고에 대한 부분이 강조되어야 한다. 소관 사무에 대한 자치법규의
사후적 감독, 지도 보다 사전적인 지원체계로 전환될 필요가 있다. 지방자치단체에서
가장 긴요하게 요청하는 것은 상시적이고 법제실무에 전문적인 협력을 받을 수 있는
자치법규지원체계의 확립이다.
전 국가적 법치주의의 제고를 위해서, 각 부처간의 기능적 역할분담이 강조되어야
하며, 지방 차원의 전문 법제인력의 충원, 법제·법무전담조직의 구조 개편과 기능 활
성화, 법제담당 직원·정책담당자·지방의원 등의 법 전문성 함양방안 등도 마련되어야
할 것이다. 이번 연구를 밑거름으로 하여 분야별ㆍ지역별 다양한 비교측정 및 개선도
제시 등의 관학연 융합기반의 협업프로그램을 상시 가동함으로써, 향후 지방자치단체
가 조례 등 필요한 자치법규를 적시에 적절히 정비하거나 완비할 수 있는 자치입법능
력을 갖추게 하고, 이것을 가능하게 하는 체계적인 자치입법시스템과 정부 차원의 효
율적인 자치법규지원체제가 구축·운영되도록 하여야 할 것이다.