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국민 불편 해소를 위한 법령 개선과 법치행정의 방향

2008. 5. 21.

1. 선진 일류국가와 우리 법제의 현황

 ❍ 선진 일류국가 진입의 요건

   - 새 정부의 국가비전은 ‘선진화를 통한 세계 일류국가’를 만드는 것이다. 그런데 법치국가에서 국정과제와 주요 정책은 대부분 법제화되어 실현되며, 그런 경향은 가속화되고 있다.

   - 따라서 처음부터 좋은 법, 즉 선진법제를 갖추고, 이를 국민 누구나 잘 지킬 수 있게 만드는 것이 선진 일류국가로 진입하기 위한 제1의 전제 요건이다.

 ❍ 우리 법제의 현황

  - 정부 수립 후 약 15년간은 일제의 의용(依用) 법령이 적용되다가 1961년 5·16 이후 구법령 정비사업이 대대적으로 추진되고 우리의 법제도 제 모습을 갖추기 시작했다.

   - 그 후 많은 법령이 제정되었고, 법령의 숫자도 빠른 속도로 늘어나기 시작했는데, 대부분의 법령이 제정하거나 개정할 때에는 나름대로 의미가 있었으나, 시간이 흐르면서 문제를 일으키기 시작했다.

   - 그런데 법령이 시대의 빠른 변화와 사회의 다양한 상황에 신속하게 대응하지 못하면, 오히려 국민에게 불편을 주고 기업에는 불필요한 비용을 발생시키는 것이다.

   - 국민의 수준이 비교할 수 없을 정도로 높아졌지만, 아직도 국민을 믿지 못하고 시대의 흐름에 맞지 않는 법령이 국민의 일상생활과 기업 활동을 얽매고 있다는 것은 문제가 아닐 수 없다. 

   - 현재 법률과 하위법령만 4,307여건(법률 1,246건, 대통령령 및 총리령·부령 3,060건)이나 되고, 훈령 등 각 기관 내부 규정도 1만 8건이 만들어져 그것이 국민의 일상생활이나 기업 활동의 구석구석까지 관여하고 간섭하게 되었다.

   - 이런 상황에서 대통령 말씀대로 경제를 살리고 국가경쟁력을 높이는 일이 법규정 정비에 달렸다고 해도 지나친 말이 아니다.

2. 선진법제를 위한 법령개폐

 ❍ 선진법제를 위한 법령개폐의 필요성

   - 법령과 같은 일반적·추상적 규범들은 그 영향이 매우 광범위한 것인데, 당초에는 여러 사람의 이익을 위해 도입되었지만, 시간이 흐르면서 그 규제가 필요한 정도를 넘게 되고 결국 나쁜 방향으로 그 위력을 발휘하면서 오히려 국민을 불편하게 하는 경우가 많다는 것이다.

    예: ① 운전면허증 미휴대 시 처벌 규정(도로교통 통신체계의 정보화로 확인이 가능하므로 범칙금까지 부과하는 것은 과도한 조치)

       ② 중소기업 관련 개별법에 따라 중소기업에 대한 중복적 실태조사를 할 수 있게 한 규정(「행정조사기본법」에 따라 통합조사하거나, 「중소기업기본법」에 통합 규정하고, 중복 조사 방지를 위한 자료 공동이용 근거도 신설하며, 개별법 조사 규정은 삭제)

   - 따라서 입법의 연장 선상에서 만들어진 법령도 사회 현실과 시대에 맞도록 지속적으로 점검하고 정비하여 그 실효성과 정당성을 유지시킬 필요가 있는 것이다.

 ❍ 법령개폐의 방향

   - 사실 역대 정부에서 규제개혁 등 종합적인 법령 개선 노력이 없었던 것이 아니지만, 효과를 거두지 못했던 것은, 사실상 추진 여부의 결정을 소관 부처가 결정했기 때문으로 보인다.

   - 각 부처는 신속한 정책결정과 법령안 마련보다는 불명확한 공익이나 안전 또는 건강 등을 사유로 대개 중장기적 검토나 용역 등의 연구를 한 후 신중하게 추진을 검토하겠다는 점을 내세우고, 그렇게 하다가 결국 추진이 흐지부지하게 되는 사례도 많았던 것이다.

   - 물론 새 정부에서는 각 부처가 규제개혁이라는 국정지표를 달성하기 위해 노력할 것이지만, 법제 관련 전문 능력과 중립성·독립성이 있는 법제처가 나서서 국민생활에 불편을 주는 법령, 기업·영업 활동에 부담을 주고 장애가 되는 법령과 글로벌 스탠더드에 맞지 않는 법령을 중심으로 국민 눈높이에서 제대로 된 개선을 추진할 것이다.

   - 물론 국민불편 법령을 개폐한다고 해서, 공공의 안전이나 국민 건강을 해치게 되는 사항까지 규정을 없애자는 것은 아니다. 다만, 현행 법령 중에는 그러한 필요성을 과다하게 평가하여 꼭 필요한 이상으로 강한 규제를 하는 경우가 많고 규제에 매몰되어 국민 눈높이가 아닌 공무원의 정책적 편의만 고려하지 않았는지 반성할 필요가 있다는 것이다.

 ❍ 최근 추진하고 있는 법령 개폐의 새로운 방식

   - 법령 수요자 입장에서 실제 현장에서 불편을 느끼고 있는 사항을 중심으로 발굴을 하고, 이를 위해 이미 법제처에 ‘국민불편법령 개폐센터’를 개설했으며, 각계의 폭넓은 민간 전문가로 구성되는 ‘정부입법 자문위원회도’ 발족되었다.

   - 또 하나는 「정부조직법」상 법제처가 정부의 법제업무를 전문적으로 관장하도록 한 취지에 맞게 법제 전문가가 개선안을 작성할 때에 법령 소관사항의 원칙에 맞게 조문화하여 법적 대안까지 제시함으로써 소관 부처가 받아 들을 가능성을 더욱 높이고 있다는 것이다.

   - 특히 정부의 법제 관련 총괄·종합 기관으로서 개선 사항과 관련된 법령의 일괄 개정을 통해 파급효과를 극대화하는 데에 중점을 두겠다는 것이다.

   - 또한, 소관 부처가 동의하지 않는 경우에도 반드시 개선해야 할 사항으로 판단되면, 부처와 재협의하고 더욱 면밀하게 검토한 후 필요하면 공론화하고 국무회의에도 보고하여, 옳다고 판단되는 방향으로 반드시 개선하겠다는 것이다.

     ※ 2008. 5. 13. 국무회의에 ‘국민불편 법령 개폐 추진현황’을 1차 보고한 바 있다. 자세한 내용은 http://www.moleg.go.kr (공지사항) 참조

 ❍ 내부규정에 의한 규제 개선으로 체감도 높이는 법령 개선 추진

   - 한편, 법률과 하위법령 외에도, 부처 내부규정에 의한 규제가 문제가 되고 있다. 법령에 근거도 없이 규제를 신설하거나 확대 재생산하고 있고, 이러한 숨어있는 규제 때문에 체감 규제가 바뀌지 않고 있다.

     * 예: 바다이야기 사건: 부처 내부규정으로 상품권을 제공할 수 있도록 해서 성인오락장을 사실상 도박장화

   - 원래 훈령 등 내부규정으로는 국민의 권리의무에 관한 사항을 정할 수 없고, 설령 정한다 하더라도 그 효력이 없다.

   - 그러나 현실적으로 그러한 사항이 내부규정에 규정되는 경우가 많기 때문에 내부규정 중에서 국민의 생활에 직접 영향을 주는 법령 성격의 행정규칙(훈령·고시 등)에 대해서는 필요하다면 사전심사 제도를 도입해서라도 이 문제를 근본적으로 해결하려고 한다.

   - 그 과정에서 행정과 정책의 효율성 유지와 행정규칙의 적법성 확보의 조화 방안을 염두에 둘 것이며, 지금 그 방안을 연구 중이다.

 ❍ 종합적인 개선 기구와도 긴밀하게 연계·협조

   - 전면적인 법령 개폐의 과정에서 특히 국가경쟁력강화위원회 및 규제개혁위원회 등과도 긴밀히 연계·협의하여, 중복 없는 상호보완적 정비를 추진할 것이다. 

3. 새 정부 법치행정의 방향

 □ 기본 방향

 ❍ 정부의 모든 행정과 정책에 적법절차와 법치주의, 자유민주주의와 시장경제, 국민의 기본권 보장 등 헌법적 가치를 구현하여, 국민을 행복하게 하고 국민의 삶의 질을 향상시키도록 하는 것이 법제업무 수행의 중요한 방향이다.

   - 이를 위해 모든 법령을 일단 제로베이스에서 우선 폐지나 규정 삭제를 먼저 검토해 보고, 우리 「헌법」이 제37조제2항의 비례의 원칙에 따라 꼭 필요한 만큼만 법령으로 정해야 한다.

   - 또한, 「헌법」 제119조 이하의 경제질서 규정에서 정한대로 예외적으로만 규제와 조정을 하면서 시장경제적 법치주의를 채택한 헌법의 취지가 손상되지 않는 범위에서 꼭 필요한 만큼만 기본권을 제한하는 방식으로 규정할 것이다.

   - 인·허가 제도를 과감하게 개폐하는 한편, 국민을 도와준다면서 법률을 끌어들이려는 법률만능주의·행정만능주의 풍토를 바로잡겠다.

   - 특히 법치주의 그 자체보다 국민과 기업이 불편 없이 사회생활과 기업활동을 하고 간섭 받지 않고 지낼 수 있도록 하는 것이 매우 중요하다고 본다.

   - 이 과정에서 법령 소관 부처에서 행정관행이나 권한 초월 등을 이유로 반발할 수도 있을 것이나, 중요 정책이 법령에 담긴 이상 이는 기본권 제한에 관한 헌법적 문제로서 법제처에 부여된 법령심사 기능과 정부입법 총괄·조정 기능에 따라 국민 입장에서 끝까지 관철해 나갈 것이다.

 □ 국민생활과 밀착되고, 기업에 현실적으로 도움이 되는 개선 추진

 ❍ 대통령께서도 국가경쟁력 강화와 경제살리기의 가장 큰 장애는 ‘법규정’이라고 할 만큼 이는 반드시 해결해야 할 문제이다.

   - 다만, ‘규제를 몇 퍼센트 줄인다, 몇 개를 줄인다’라는 수치적 실적이 아니라 국민생활 가까이서 실제 불편을 주고 기업과 영업 활동 현장에서 느끼고 있는 것부터, 장애가 되는 법령 중 파급효과가 크고 체감도가 큰 것부터 하나씩 찾아내어 확실히 고쳐가겠다는 것이다.

 □ 실용과 헌법정신이 조화되는 개선 추진

 ❍ 실용과 헌법정신의 조화

   - 새 정부에서 강조하는 실용과 효율도 헌법정신이라는 보편적 가치를 토대로 이루어져야 한다.

   - 실용과 효율이 바로 이러한 헌법적 가치를 구현하는 가운데서 이루어질 때 국가비전인 선진 일류국가를 이룰 수 있을 것이다.

 ❍ 법치주의 구현과 정책목표의 효과적 달성의 조화

   - 각 부처에서 법제처로 제출되는 법령안이 법치주의를 가장 적절히 구현하면서도 각 부처에서 추구하는 정책목표를 가장 효과적으로 달성할 수 있도록 뒷받침할 것이다.

[별첨] 

국민불편법령 개폐 방안 국무회의 1차 보고(2008. 5. 13.) 내용

 □ 보고 개요

  ❍ 법제처는 국민 생활을 불편하게 하는 법령 등을 중심으로 종합적인 법령개폐 방안을 마련하고, 1차로 발굴한 550건 중 우선적으로 개선할 필요가 있다고 본 27건(유사법령 일괄개정 포함 시 82건)의 법령개폐 추진상황을 지난 5월 13일 국무회의에 보고했다.

  ❍ 27건은 대통령께서 개선방안 검토를 지시한 3건과 법제처가 자체적으로 검토·선정한 24건이다.

 □ 개선 추진사항 (요약)

  ❍ 도로교통과 관련한 각종 규제가 크게 완화할 전망이다.

    ① 우선 절차가 복잡하고 시간과 비용이 많이 드는 운전면허 취득제도가 전면 개편될 것이다.

    - 앞으로 경찰청과 협의하여, 복잡한 전문지식보다 실제로 운전에 필요한 상식 수준에서 필기시험을 출제하고,

    - 중·장기적으로는 7단계에 이르는 복잡한 운전면허 취득단계(현재 교통안전교육 → 학과시험 → 기능시험 대비 의무교육 → 장내기능시험 → 연습운전면허 발급 → 주행연습 → 도로주행시험)를 간소화하는 방안 등을 경찰청과 협의하여 추진할 예정이다.

    ② 자동차 유리 썬팅 규제는

    - 필요한 경우 아주 짙어서 안을 전혀 볼 수 없는 썬팅 등 교통안전을 위해 반드시 존치가 필요한 것 외에는 폐지하는 방안이 검토될 것이다.

    ③ 자동차 운전 중 면허증 휴대의무와 운전면허 취소·정지 시 운전면허증 반납의무도 개선될 것이다.

    - 앞으로 운전면허증 휴대의무를 위반했을 때 부과되었던 과도한 처벌 조항(범칙금)이 삭제되는 한편,

    - 운전면허가 취소되거나 정지되었을 때 운전면허증을 반납하지 않으면 범칙금이 부과되었던 것이 과태료 부과로 완화될 것이다.

    ④ 운전면허 정기적성검사 제도도 상당히 보완될 예정이다.

    - 그동안 약 1,400만명이 넘는 제1종 운전면허 소지자들은 7년마다 정기적성검사를 받아야 했는데, 적성검사제도 자체는 존치하더라도 적성검사를 받을 때에 제출하도록 했던 건강검진 결과통보서 항목을 보완하여, 신체검사 비용이 별도로 들지 않도록 하여 검사의 부담을 완화하는 방안이 추진될 것이다.

  ❍ 서민들의 생계와 관련된 각종 규제도 대폭 개선될 것이다.

   ① 음식점 영업과 관련된 규제

    - 그동안 음식점을 개업하려면 미리 위생교육을 받아야만 했는데, 앞으로 위생교육이 음식점 영업에 대한 진입장벽이 되지 않도록 관련 법령이 정비될 예정이다.

    - 또한 서민생계형 음식점을 영업하는 사람에게까지 국민주택채권 매입의무를 부과하는 것은 과도한 규제라는 지적이 있어 이 또한 폐지될 것이다.

    ② 자동차 배출가스에 대한 중복된 검사제도 일원화

    - 현재 자동차 검사는 정기검사 및 정밀검사가 통합된 종합검사제도가 도입되었음에도 서민들이 주로 이용하는 낡은 중고차가 대부분인 특정경유자동차의 배출가스 검사는 여전히 따로 받도록 되어 있는데,

    - 이 둘은 유사한 검사이면서도 따로 받아야 하기 때문에 국민들에게 많은 불편이 있다. 앞으로는 이 두 가지 검사가 통합될 것으로 전망되어 국민들이 보다 편리하게 자동차 검사를 받을 수 있을 것이다.

    ② 목욕탕과 온천을 겸영하던 온천업자에게 중복적으로 부과되던 위생교육 개선

    - 그동안 목욕탕과 온천을 겸영하던 온천업자는 「온천법」에 따른 위생교육과 「공중위생관리법」에 따른 위생교육을 중복적으로 받아왔는데, 앞으로 온천교육을 받으면 그 해의 위생교육을 면제해 주도록 부담이 완화되고, 그 밖에도 위생교육의 횟수와 방법 등 교육제도 전반에 대한 규제완화방안도 검토될 것이다.

   ③ 동식물 관련시설에 대한 소방시설 규제 합리적 재검토

    - 현재, 축사 하나를 지으려면 비상방송설비 등 4개 ～ 6개의 소방시설을 설치해야 하는 데, 동식물 관련시설은 주로 사람들이 이용하는 일반적인 다중이용시설과는 다른 특수성이 있기 때문에, 소방시설 규제를 완화하는 방안이 검토될 것이다.

    - 아울러, 복잡한 소방시설 관련 법령을 국민들의 입장에서 쉽게 알 수 있도록 정비하는 한편, 이와 함께 법제처가 수요자 위주로 안내 시스템을 구축하는 방안도 함께 추진될 예정이다.

 ❍ 기업의 영업활동이 보다 촉진될 수 있도록 다양한 규제 완화

    ① 세무조사 실시기간 법령화 추진

    - 국세청과 협의하여 최소한 대통령령으로 규정하여 법령화되도록 추진할 것이다. 기업의 영업활동의 침해될 소지를 줄이기 위하여 법령에 세무조사 실시기간을 규정하려는 것으로 납세자 유형별로 세무조사 기간의 범위를 정할 예정인데 조사 대상자가 협조를 잘 하지 않는 경우 등에는 예외적으로 조사기간을 연장할 수 있는 규정이 포함될 것이므로 큰 문제가 없다고 본다.

    ② 중소기업 관련 규제 정비

    - 전문가나 기술자들이 중소기업을 쉽게 창업할 수 있도록 하기 위해 농지확인제도의 폐지와 구비서류의 간소화 등을 통해 법인이나 공장을 쉽게 설립할 수 있도록 하는 한편, 창업지원 법령을 단일법인 「중소기업기본법」으로 통·폐합하는 방안 등이 소관부처와 협의를 거쳐 추진될 것이다.

    - 아울러, 중소기업이 본연의 영업활동에 충실할 수 있도록 중복적인 행정 실태조사를 대폭 개선하는 방안을 마련할 것이다. 정책수립 과정에서 행정조사가 필요한 것은 분명하지만, 중소기업 입장에서 보면 각종 개별법에 따라 실시되는 유사한 형태의 행정조사 때문에 업무 외적 부담이 적지 않았는데, 앞으로는 중소기업청과 협의하여 유사한 형태의 행정조사 규정은 「중소기업기본법」에 통합하고, 기업의 비밀을 침해하지 않는 범위에서 행정정보 공동이용을 확대하여 불필요한 행정조사가 실시되지 않도록 하는 근거 규정을 두는 방안이 추진될 예정이다.

   - 비상장 중소기업에 대해 내부회계관리제도가 의무적으로 적용되고 있는데 이를 완화하는 방안이 금융위원회와의 협의를 거쳐 추진될 것이다.

    ③ 인·허가 절차 대폭 간소화 방안 추진

    - 최근 파주시가 이화여대 파주캠퍼스 조성사업을 6시간만에 승인했던 사례가 있었는데, 이러한 사례가 법적 근거를 갖고 새로운 인허가 모델로 널리 확산될 수 있도록 「주한미군 공여구역주변지역 등 지원특별법」 등 현행 43건의 법률을 일괄 개정하는 방안이 행정안전부 등 관계기관과의 협의를 거쳐 추진될 예정이다.

    ④ 공장입지선정에 대한 규제 개선

    - 현재 국토해양부와 환경부의 고시로 취수장 상류 15km 이내에서는 공장이 들어서지 못하도록 하는 등 공장입지에 관한 규제를 하고 있는데, 앞으로 양 부처와의 협의를 거쳐 이와 같은 공장입지에 관한 중요한 규제는 고시가 아닌 법에 명시적인 근거를 두도록 하는 한편, 하천으로 폐수를 배출하지 않는 공장의 경우에는 취수장 상류 7km 이내에 있지 않으면 입지를 허용하는 방안 등이 추진될 예정이다.

□ 향후 법제정비 방향

  ❍ 앞으로, 국무회의에 보고한 27건의 개폐 대상 법령 외에도 국민불편 법령 개폐작업을 지속적으로 추진할 예정이고, 1차 보고에 이어 주기적으로 국무회의에 보고하여 국민과 기업이 체감할 수 있는 법제 개선이 되도록 할 것이다.

  ❍ 이를 위해 법제처에 심사의뢰되는 모든 법령(연간 약 1,500여건)을 대상으로, 그 필요성과 적정성, 규정 준수비용 등에 중점을 두어 재점검할 것이다.

  ❍ 법제처는 이 업무를 보다 전문적이고 효율적으로 수행하기 위해, 내부조직을 조정하여 ‘국민불편법령 개폐센터’를 설치했고, 기존의 법제정비위원회를 폐지하고, 민간 전문가로 구성되는 ‘정부입법 자문위원회’를 설치된다.

  ❍ 또, 국민과 기업이 일상 생활이나 경제 현실에서 느끼는 어려움을 해결하기 위해 관련 기업이나 국민생활 현장에 대한 직접 방문·인터뷰 등을 통해 중점 개선 필요사항을 하나 하나 발굴하고 의견을 수렴해 나가는 작업을 병행할 예정이다.

  ❍ 특히 국가경쟁력강화위원회 및 규제개혁위원회 등과도 긴밀히 연계·협의하여, 중복 없는 상호보완적 정비를 추진하되, 유사 사례에 대해 일괄 개정할 수 있는 사항과 국민 생활과 기업·영업 활동 불편 사항에 중점을 두고 개선하여 체감할 수 있는 개선이 되도록 할 예정이다.