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국민불편법령 개폐를 통한 경제활성화의 방향과 과제

2008. 8. 28.

법제처장 이석연

1. 경제를 살리고 나라를 강하게 만드는 선진법제

 ❍ 경제 활성화의 전제로서의 선진적 법체계의 필요성

   - 경제 활성화는 시장경제에 대한 신뢰와 예측 가능성 없이 성공할 수 없고, 그 밑받침이 되는 것이 시장경제 질서를 떠받치고 있는 국가의 법체계이다. 따라서 요즘처럼 어려운 때에 ‘법체계 선진화’는 반드시 실현시켜야 할 과제이다.

   - 고전인 한비자(韓非子)에, "國無常强 無常弱, 奉法自强 則國强 奉法自弱 則國弱"이라는 말이 있다. 법가의 부국강병사상으로 통일제국 진(秦)의 기초가 된 사상이다. "항상 강한 나라도 없고 항상 약한 나라도 없다. 법을 받드는 것이 강하면 강한 나라가 되고 법을 받드는 것이 약하면 약한 나라가 된다."는 뜻이다. 좋은 법이 만들어지고 그 법을 잘 지키는 나라일수록 살기 좋은 나라, 강한 나라가 된다는 것이다.

   - 제헌과 건국 60주년을 맞이한 우리도 이제는 이 시대에 맞는 헌법과 반듯한 법체계를 갖추고, 알기 쉽고 지킬 수 있으며 현실 타당성이 있는 좋은 법, 즉 선진 법제를 만들어 가야 한다. 이것이 경제적 측면에서도 국가의 경쟁력을 살리고 활기찬 시장경제로 가는 가장 확실하고 좋은 방안이다.

 ❍ 헌법상 경제질서 기본원리와 조화를 이루는 법체계

   - 우리 헌법은 자유민주주의와 더불어 제119조제1항에서 자본주의에 입각한 자유시장 경제질서를 그 기본원리로 선언하고 있다. 따라서 같은 조 제2항에서 규정하고 있는 ‘경제에 관한 국가의 규제와 조정’은 어디까지나 이러한 질서를 훼손하지 않는 범위에서 예외적이고 보충적으로 이루어져야 한다.

      ※ 또한, 헌법은 국가가 민간기업의 경영에 간섭하거나 경영을 통제하려면 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요가 있을 때에 한하여 반드시 법률에 근거하여 이루어져야 한다고 규정하여(제126조) 시장경제영역에 대한 국가의 개입은 극히 예외적인 경우에 한하여 법률과 적법한 절차에 따라야 한다는 ‘시장경제적 법치주의’를 천명하고 있다.

   - 그런데, 현행 헌법과 법률에는 헌법이 기본으로 선언하고 있는 자유시장경제 원리를 무색하게 할 정도로 경제행위 및 경제정책과 관련된 많은 국가 관여 규정을 두고 있다. 이와 같은 현상은 다른 선진국의 헌법에서 찾아보기 어렵다. 국민과 기업의 경제활동을 제한하는 각종 규제법령을 헌법원리에 맞게 고쳐야 함을 물론이고, 헌법의 기본원리와 조화를 이루기 어려운 헌법조항은 향후 헌법 개정시 합리적으로 개정되어야 할 것으로 본다(예컨대, 헌법 제119조제2항부터 제127조까지의 규정).

 ❍ 경제에 확실한 도움이 되는 법제 개선이 필요하다.

   - 우리 경제는 지금 총체적으로 어려움에 직면해 있다. 물론 어쩔 수 없는 대외적인 요인이 많은 것이 사실이다. 그러나 내부적으로 해결할 수 있는 것은 모두 찾아 시급히 해결해야 한다.

   - 그런 점에서 우리 법제(法制)가 민간에 부담을 주거나 민간의 창의와 활력을 꺾는 사례가 없도록 해야 한다. 무엇보다도 불합리한 규제 법령이 민간 부문에 부담을 주고 과도한 비용을 발생시키는 것을 과감히 시정해야 한다. 헌법의 기본원리인 자유시장 경제질서가 제대로 작동되도록 우리나라 법령 전체의 전면적인 리모델링이 필요하다.

2. 우리 법제의 현황과 문제

 ❍ 현재의 우리 법제는 어디까지 와 있는가?

   - 정부 수립 후 많은 법령이 제정되었고, 법령의 숫자도 빠른 속도로 늘어나기 시작했다. 금년 7월 말 현재 법률과 하위법령만 4,315건(법률 1,253건, 대통령령 1,630건, 총리령·부령 1,432건)이나 되고, 훈령 등 각 기관 내부 규정도 11,463건이나 만들어졌다.

   - 그러나, 지난 60여년간 정부는 법령을 만드는 데에만 주력했고, 국민의 입장에서 제대로 된 법령정비를 추진하지 못했다. 그에 따라 국민의 일상생활이나 기업 활동의 구석구석까지 관여하고 간섭하게 되었다.

 ❍ 법제! 무엇이 문제이고, 왜 개선이 어려운가?

   - 대부분의 법령이 제정하거나 개정할 때에는 그 당시의 상황에 맞고 국민과 기업을 위한다는 나름대로의 의미가 있었으나, 시간이 흐르고 상황이 바뀌면서 당초의 취지와 어긋나 문제를 일으키기 시작하는 것이다.

   - 그러나, 15,000여건에 이르는 법령을 모두 점검하려면 특단의 전면적 개선 노력 없이는 가시적 결과를 만들어 내기가 쉽지 않은 일이다. 국민과 기업의 수준이 비교할 수 없을 정도로 높아진 상황에서도 우리 정부는 지금껏 국민의 눈높이에 맞춰 법제를 개선하려는 노력이 미흡했던 것이 사실이다.

3. 선진법제를 위한 ‘국민불편 법령 개폐 사업’ 추진

 ❍ 왜 ‘법령개폐’를 추진해야 하는가?

   - 역대 정부에서도 규제개혁 등 종합적인 법령개선을 위한 노력이 있었지만, 기대했던 효과를 거두지 못한 것으로 평가되며, 그 결과 지금도 많은 국민과 기업이 어려운 경제 상황하에서 낡고 불합리한 법령 때문에 불편을 겪고 불필요한 비용까지 부담하고 있는 실정이다.

   - 법령과 같은 일반적·추상적 규범들은 그 영향이 매우 광범위한 것인데, 적어도 도입 당시에는 여러 사람의 이익을 위해 도입되었지만, 시간이 흐르면서 그 규제의 방향과 정도가 나쁜 쪽으로 위력을 발휘하면서 오히려 국민과 기업에 불편과 부담으로 작용하는 경우가 많아지게 되었다.

   - 따라서 입법의 연장선상에서 이미 만들어진 법령도 사회 현실과 시대에 맞도록 지속적으로 점검하고 정비하여 현재 효력이 있는 법령은 언제나 실효성과 정당성이 유지되도록 할 필요가 있다.

 ❍ 성공적 법령개폐의 관건과 방향은?

   - 그동안 법령개선 작업이 효과를 거두지 못했던 것은, 그 필요성을 인식하지 못했거나 종합적인 추진 노력이 없어서가 아니다. 문제는 개선 의견에 대해 추진 여부 자체가 사실상 소관 부처에 달려 있었기 때문이었다.

   - 소관 부처의 입장에서는 과도한 규제에 대해서 피규제자 입장에서 부담해야 하는 막대한 규제 준수비용에 대해 심각하게 인식하지 못한 채, 때로는 냄비 여론에 대응하는 차원에서 규제를 유지하거나 강화하는 경향이 많았다.

   - 이런 점에서 독일 등 선진 각국과 같은 종합적인 입법평가 체계를 갖추지 못한 우리의 현 실정에 맞게 법제 관련 전문 능력과 중립성·독립성을 갖춘 법제처가 나서서 그런 사례에 대해 문제 제기하고 고쳐 나가겠다.

   - 현행 법령 중에는 공익상의 필요성을 과다하게 평가하여 불필요하게 강한 규제를 하는 경우가 많기 때문에, 소관 부처가 규제에 매몰되어 국민 눈높이가 아닌 공무원의 정책적 편의만 고려하지 않았는지 중립적인 견지에서 잘 살펴보겠다는 것이다.

 ❍ 최근 법제처가 주도하는 새로운 법령개폐 방식은 어떤 것인가?

   - 먼저, 일반 국민이나 기업 등 법령 수요자가 실제 현장에서 불편을 느끼고 있는 사항을 중심으로 개선과제를 발굴하기 위해, 지난 3월 법제처에 ‘국민불편법령 개폐센터’를 개설했다. 또한, 5월에는 각계의 폭넓은 민간 전문가로 구성된 ‘정부입법 자문위원회’를 발족시켜 각 부처에서 소극적이거나 파급효과가 큰 사항을 중심으로 활기차고 현실적인 논의를 하고 있다.

   - 또 하나는 「정부조직법」과 대통령령인 「법제업무운영규정」에 따라 법제처가 ‘정부의 법제업무를 전문적으로 관장’하도록 한 취지에 맞게 국민과 기업에 불편과 부담을 주는 법령에 대한 정비기준을 마련하여 소관부처에 통보하고, 정비를 추진·관리해 나간다는 것이다.

     특히, 법제 전문가가 개선안을 작성할 때에 철저한 법적 검토와 현실적 타당성 검토 등을 거쳐 구체적으로 조문화까지 해서 제시함으로써 소관 부처가 받아들일 수 있는 가능성을 더욱 높이고 있다.

   - 아울러 정부의 법제 관련 총괄·조정·지원 기관으로서 개선 사항과 관련된 법령의 일괄 개정을 통해 파급효과를 극대화하는 데에도 중점을 두고 있다.

 ❍ 그 동안 법령개폐 작업은 어느 정도 진행되고 있는가?

   - 새로운 법령개폐 추진체계를 구축한 후 모든 법령을 원점에서부터 재검토 해왔으며, 특히 국민의 일상생활에 불편을 주거나 기업 및 영업활동에 부담을 주는 사항으로서 파급효과와 체감도가 높은 과제를 우선 개폐대상과제로 선정하였다.

   - 우선, 지난 5월 13일과 7월 22일에는 국민불편법령개폐센터가 문을 연 이후에 접수된 1,200여건의 개선의견을 검토하여 우선적으로 개선할 필요가 있다고 본 52건의 개폐대상 과제를 선정하여 국무회의에 보고한 바가 있다.

   - 또한, 7월 24일에는 사회적 비용을 줄여 국가 경쟁력을 높이고 기업하기 좋은 법령 환경 조성을 위해, 영업 정지·취소나 과징금과 같이 법령마다 있는 모든 행정제재 규정의 종합적인 합리화 방안을 마련해서 대통령 주재 국가경쟁력강화위원회에 보고하고 400여건의 법령을 법제처 주도로 하여 각 부처와 함께 연말까지 정비하기로 했다.

     ･ 예를 들어, 단순한 등록기준 위반이나 경미한 자료제출 위반에 대해서 경고나 시정명령을 통해 자발적으로 시정할 기회도 주지 않고 바로 영업정지를 하는 경우가 많은데, 앞으로는 제재를 할 때에도 이처럼 필요 이상으로 기업이나 개인 사업자에게 불편이나 타격을 주는 일은 없도록 할 것이다.

   - 법제처는 법령개폐 업무의 과정에서 소관 부처의 정책적 전문성을 최대한 존중하고 부처를 설득하겠지만, 동의하지 않는 경우에도 전문가 자문을 거치고 재논의한 후 반드시 개선해야 할 사항이라고 판단되면 재협의하고 중요 사항에 대해서는 국무회의에 보고한 후 공론화하여 국민여론에 호소하는 방법으로, 어떻게든 개선되도록 하겠다.

     * 법제처 기능과 유사한 외국의 사례로 영국의 ‘법률위원회(The Law Commission)’가 있는데, 이 위원회는 문제 법령에 대한 정비 필요성을 제기하고 단순히 의회에 그 문제를 알리는 기능을 하고 있다. 그런데, 법제처의 법령개폐는 단순한 문제 제기의 차원을 넘어 법령 개정안을 제시하고 타당한 사항에 대해서는 논의를 주도하여 끝까지 개선이 되도록 법령 개폐 과정까지 지원·관리한다는 점에서 차이가 있다.

 ❍ 체감도를 높이기 위해 내부규정에 숨어 있는 규제 개선도 필요하다. 

   - 법률과 하위법령 외에도, 부처 내부규정에 의한 규제가 문제가 되고 있다. 법령에 근거도 없이 규제를 신설하거나 확대 재생산하고 있고, 이러한 숨어있는 규제 때문에 체감 규제가 바뀌지 않고 있다.

   - 이에 따라, 법령에 근거도 없이 규제를 신설하거나 확대·재생산하여 국민의 권익을 침해하는 행정청의 훈령·예규 등 내부지침을 정비하기 위해 1만여 건이 넘는 훈령·예규 등을 원점에서 전면적으로 재검토하기로 했다.

     * 우선 국민생활과 밀접한 관련이 있는 건설, 교통 분야의 행정규칙부터 검토하여 국민권익위원회와 공동으로 정비과제를 발굴했으며, 총 94건의 정비과제를 선정하여 지난 8월 5일 ‘행정규칙 개선 추진과제’로 국무회의에 보고하였다. 이어서 현재는 지식경제부 소관 훈령·예규 등에 대한 검토 작업을 진행 중에 있다.

   - 한편, 이와 같은 사후심사를 통한 정비는 시일이 오래 걸리고 이미 관행화된 경우 변경이 곤란한 경우도 많은 한계가 있기 때문에, 내부규정 중에서 국민생활에 직접 영향을 주는 법령 성격의 행정규칙(훈령·고시 등)에 대해서는 필요하다면 사전심사 제도를 도입해서라도 이 문제를 근본적으로 해결하려고 한다. 그 과정에서 행정과 정책의 효율성 유지와 행정규칙의 적법성 확보의 조화 방안을 염두에 둘 것이며, 지금 그 방안을 신중하게 검토 중이다.

     * 현행 「법제업무운영규정」에는 각 부처에서 적법성 확보를 위해 필요하면 법제처에 훈령·예규 등의 사전검토를 요청할 수 있도록 되어 있고, 지난 4월 초 각 부처에 협조 공문을 시행했는데도, 여전히 상위법에 어긋나고 불합리한 내용을 담은 훈령·예규 등이 발령되고 있는 실정이다.

 ❍ 획기적 인식 변화와 기관 간 긴밀한 연계·협조가 중요하다.

   - 지난 60년간 누적된 문제 법령을 일소하기 위해서는 어느 한 두 기관의 강제성을 띤 일방적 노력만으로는 어렵고, 그런 방식으로는 규제개혁 등의 구호가 또 다시 공치사(功致辭)로 끝날 가능성이 많다고 본다.

   - 따라서 각 부처 담당자가 규제 등의 특성과 병폐를 확실히 이해하도록 하면서 먼저 인식부터 획기적으로 바꾸어 법령 소관 부처가 더욱 자발적으로 개선 노력을 할 수 있도록 하는 것이 중요하다.

     * 1차로 국무회의 보고를 할 때에는 각 부처에서 반대가 많았지만, 그 동안의 노력으로 2차 보고 때부터 열린 자세로 수용하는 경우가 매우 많아지고 있다는 것을 느끼고 있다. 종전에 부처가 부정적으로 나오던 과제 중 ‘공과금 신용카드 납부확대’의 경우 기획재정부에서 당초 추진이 곤란하다는 입장이었다가 적극적으로 개선하기로 한 바가 있다.

4. 새 정부 법치행정의 방향

 □ 다음과 같은 기본방향에 따라 추진할 것이다.

 ❍ 정부의 모든 행정과 정책에 적법절차와 법치주의, 자유민주주의와 시장경제, 국민의 기본권 보장 등의 헌법적 가치가 구현되도록 해서, 무엇보다도 국민을 행복하게 하고 국민의 삶의 질을 향상시키도록 하는 것이 법제업무 수행의 중요한 방향이다.

   - 이를 위해 모든 법령을 일단 제로베이스(Zero-Base)에서 우선 폐지나 규정 삭제를 먼저 검토해 보고, 존치하는 경우에도 헌법상 비례 원칙에 따라 꼭 필요한 만큼만 보충적으로 규정하도록 할 것이다.

   - 또한, 헌법 제119조 이하의 경제질서 규정에서 정한대로 예외적으로만 규제와 조정을 하면서 시장경제적 법치주의를 채택한 헌법의 취지가 손상되지 않는 범위에서 꼭 필요한 만큼만 기본권을 제한하는 방식으로 규정할 것이다.

   - 아울러, 국민을 도와준다면서 법률을 끌어들이려는 법률만능주의나 행정만능주의 풍토도 바로 잡아 나가도록 하겠다.

 □ 생활과 밀착되고 현실적으로 도움이 되는 개선을 추진할 것이다.

 ❍ 규제 개선의 수치적 실적이 아니라 국민이 일상생활에서 불편하게 느끼는 것과 기업·영업 활동의 현장에서 불편이나 부담을 주고 있는 것 중 파급효과가 크고 체감도가 큰 것부터 하나씩 찾아내어 국민과 기업의 입장에서 확실히 고쳐 나가겠다.

 ❍ 이를 위해 국민 생활의 현장이나 기업 또는 영업 현장에 대한 직접 방문·인터뷰 등을 통해 중점 개선이 필요한 사항을 하나하나 발굴하고 관련 의견을 능동적으로 수렴해 나가는 작업을 병행할 예정이다.

□ 실용과 헌법정신이 조화되는 개선을 추진할 것이다.

 ❍ 새 정부에서 강조하는 실용과 효율도 역시 자유민주주의, 자유시장 경제질서, 시장경제적 법치주의 등 헌법적 가치의 토대 위에서 이루어져야 한다. 실용과 효율이 바로 이러한 헌법적 가치를 구현하는 가운데서 이루어질 때 비로소 국가비전인 ‘선진 일류국가’를 달성할 수 있다.

 ❍ 앞으로 각 부처에서 법제처로 제출되는 법령안이 헌법상 법치주의를 가장 적절히 구현하면서도 각 부처에서 추구하는 정책목표를 가장 효과적으로 달성할 수 있도록 내용상, 절차상 적극적으로 뒷받침할 것이다.

□ 근본적인 대책을 마련해서 선진 입법 시스템이 운영되도록 하겠다.

 ❍ 입법과 관련된 모든 문제점들을 분석하여 반(反) 헌법적, 반 규제개혁적 법령과 특히 국민불편 법령을 철저히 개선해서 국민과 기업이 현실적으로 체감할 수 있는 입법 개혁을 실현하도록 하겠다.

   - 이 정부에서 문제 법령과 불합리한 규제 법령의 개폐를 마무리 짓고, 앞으로는 선진의 입법평가제도 같은 것을 우리 실정에 맞게 도입해서 국가 전체적으로 문제 법령은 제정할 때부터 제대로 걸러질 수 있는 선진 입법 시스템이 마련되어 운영될 수 있도록 관심을 갖고 준비할 것이다.