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헌법정신과 한국의 법치주의

- 헌법합치적 통일·경제·사회정책의 방향 -

2008. 9. 3.

법제처장 이석연

1. 한국 헌법의 기본이념과 통일, 개혁정책의 방향

(1) 대한민국 헌법(이하 ‘헌법’이라고만 함)은 정치사회적으로는 자유민주주의, 경제적으로는 자유시장경제질서의 두 축을 기본이념으로 하고 법치주의 내지 적법절차를 그 수단으로 채택하고 있다. 헌법이 이러한 이념과 수단에 의해서 추구하는 최고의 가치질서는 국민 개개인의 인간으로서의 존엄과 가치의 구현 및 행복추구권의 보장이다. 헌법이 기본으로 하고 있는 이들 제도는 지금까지 인류가 모색해 온 정치, 경제, 사회체제에 관한 최선의 제도로서 한국뿐만 아니라 지구촌 대부분의 국가 헌법에서 보편적으로 채택하고 있는 체제의 지향점이자 헌법개정의 한계이다. 이 점은 헌법이 국가 목표로서 평화통일을 추구하되 그것은 어디까지나 자유민주적 기본질서 즉 자유민주주의 체제와 시장경제질서에 입각한 것이어야 함을 천명(헌법 제4조)하고 있는 데에도 나타나고 있다.

(2) 이처럼 통일 후의 한국의 정치, 경제, 사회체제는 법치주의에 입각한 자유민주주의와 자유시장 경제질서가 되어야 함이 헌법의 정신이라는 점에서 이에 반하는 통일정책이나 주장은 그 자체가 위헌적일 뿐만 아니라 인류의 보편적 가치를 거스르는 시대역행적인 것이라 하겠다. 통일이 자유민주주의를 성취하기 위한 수단이어야지 자유민주주의가 통일의 희생물이 될 수는 없다. 이는 대한민국 헌법의 확고한 의지이다.

(3) 앞서 본 헌법의 이념에 비추어 볼 때 국가의 경제·사회정책의 방향은 이명박 정부가 지향하는 것처럼 국민의 구체적 삶을 보다 자유롭고 풍요롭게 하는 실용주의적 개혁이어야 한다. 그리고 그 개혁은 이념과잉이나 거시담론의 장이 아니라 한국 사회의 기본적 가치(자유민주주의, 자유시장경제, 법치주의)를 바탕으로 폭넓은 참여(참여의 기회균등)와 사회적 연대를 통하여 점진적으로 추구하는 것이어야 한다. 이명박 정부의 개혁정책 역시 이와 같은 헌법적 기조하에 운영되고 있다.

 또한, 헌법은 정권(권력)이 특정집단이나 특정정파에 의하여 독점 행사되는 것을 방지하기 위하여 정치적 의사형성과정에 모든 국민이 균등하게 참여할 것을 요구하고 있다. 참여의 기회균등에 바탕을 둔 국민적 합의만이 헌법적 정의를 실현할 수 있고 더 나아가 민주개혁과 사회통합을 이루는 길이다.

2. 헌법합치적 경제정책의 방향

가. 시장경제적 법치주의의 중요성

(1) 시장경제는 신뢰와 예측가능성 없이 성공할 수 없고 그 밑받침이 되는 것이 자유시장 경제질서라는 헌법의 기본원리의 준수이다.

 헌법은 계약자유의 원칙을 담은 일반적 행동자유권, 직업의 자유 등 경제적 영역의 기본권의 보장을 전제로 하여 헌법 제119조 제1항은 "대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다"고 규정하여 자본주의에 입각한 자유시장 경제질서가 대한민국 경제질서 내지 경제정책의 기본이념 내지 방향임을 밝히고 있다.

 또한 헌법은 국가가 민간기업의 경영에 간섭하거나 경영을 통제하려면 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요가 있을 때에 한하여 반드시 법률에 근거하여 이루어져야 한다고 규정하여(헌법 제126조) 시장경제영역에 대한 국가의 개입은 극히 예외적인 경우에 한하여 법률과 적법한 절차에 따라야 한다는 ‘시장경제적 법치주의’를 천명하고 있다.

(2) 다만, 헌법은 자유시장 경제질서를 기본으로 하면서도 사회정의와 경제주체간의 조화를 통한 경제민주화를 위하여 국가의 경제에 관한 규제와 조정을 허용하는 수정자본주의 내지 사회적 시장경제원리를 규정하고 있다(헌법 제119조 제2항). 그러나 헌법 제119조 제2항에 근거한 경제에 관한 국가의 각종 제도와 정책은 사유재산권 보장, 기업활동의 자유, 계약의 자유 등 자유시장경제질서의 근간을 훼손하지 않는 범위 내에서 법치국가적 원리에 따른 최소한에 그쳐야 함은 헌법의 체계구조상 명백하다. 헌법은 어디까지나 자유시장 경제질서를 ‘기본으로 한다’(헌법 제119조 제1항)는 대전제하에 국가의 경제에 관한 규제와 조정은 이러한 기본을 흐트러뜨리지 않는 범위 내에서 예외적인 조치여야 함을 명백히 하고 있다. 즉 헌법은 국가의 경제행위에 관한 규제와 조정이 필요한 예외적인 경우에도 국가가 이에 간섭‘하여야 한다’는 것이 아니라 간섭‘할 수 있다’는 극히 조심스런 표현을 쓰고 있다(헌법 제119조 제2항).

 따라서 헌법상 경제질서의 기본이 수정자본주의 내지 사회적 시장경제질서라고 설명하는 헌법학자들의 견해는 용어의 사용에 있어서 논리의 비약이 있다고 하겠다.

 한국의 헌법재판소 역시 헌법이 자유시장 경제질서를 ‘기본’으로 하고 있음을 일관하여 판시하고 있으며 이러한 전제하에 ‘독과점방지’와 ‘중소기업 보호’라는 공익적 목적의 달성도 궁극적으로 자유시장 경제질서의 확립을 통하여 달성되어야 한다는 것을 강조하고 있다.

(3) 이런 관점에서 볼 때, 경제정의와 경제민주화 차원에서 행하여지고 있는 경제활동에 관한 국가의 법령과 제도, 정부의 정책 등의 상당수가 경제에 관한 국가의 규제와 조정이라는 헌법적 한계를 벗어나는 것으로서 위헌의 소지가 있어 이의 개선이 요망된다. 예컨대 경제활동에 관한 통제와 규제를 목적으로 제정된 법률뿐만 아니라 기업의 창업과 경영활동 등을 육성, 보호한다는 각종 육성·지원·조성법 등의 법률이 상당 부분 그 내용에 있어서는 개인과 기업의 경제활동에 대한 정부 간섭의 근거를 제공하고 있는 경우가 많다. 이런 법률은 자유시장 경제원리에 반하는 내용으로 개선되어야 할 것이다.

(4) 기업활동에 대한 여러 가지 규제는 그 중요내용을 다시 시행령, 시행규칙(법규명령)과 훈령, 예규, 고시 등(행정규칙)의 하위법령에 위임함으로써 시장경제적 법치주의에도 위반(헌법 제75조, 제95조의 포괄적 위임입법 금지원칙 위배)되는 경우가 있다. 법률을 불명확하고 모호하게 규정해놓고 구체적인 내용을 하위법령에 위임함으로써 결국 공무원들이 자의적으로 법을 해석해서 재량권을 행사하는 이른바 재량적 황폐화(discretionary wilderness)현상이 나타날 수 있다. 이는 국민의 권리, 의무에 관한 내용을 행정입법으로 정하는 것이 되어 실질적 법치주의원리에도 위배되고 공무원의 부정부패와 권한남용을 초래하게 된다.

나. 정부의 시장개입과 정부실패

 헌법 제119조 제2항의 경제에 관한 ‘국가의 규제와 조정’은 경제학적으로는 ‘정부의 시장개입’으로 나타나고 있다. 과거 한국 정부의 경제운용과정을 보면 헌법체계상 예외적이고 보충적으로 기능해야 할 정부의 시장개입이 공익상 필요, 평등과 분배정의라는 이름 하에 정당화되어 왔다. 그것도 많은 경우 뒤에 숨어서 주로 규제와 간섭이라는 반(反)시장적 수단에 의해 종종 세몰이 식으로 이루어지기도 했다. 대한민국이 1990년대 말 IMF사태를 맞은 것도 정부가 시장개입을 적게 해서가 아니라 정부의 지나친 개입으로 시장이 원활하게 돌아가지 않는데 그 원인이 있지 않았는가 한다. 즉 부실기업이 제때 퇴출되지 못하고 자율적인 금융질서가 확립되지 못했기 때문이다. 다시 말해서 시장경제적 법치주의가 제대로 정착되지 못한 것도 경제위기를 맞은 한 원인이라 할 것이다.

 2006. 2. 14 IMF는 한국에 대한 연례평가보고서에서 한국 관료집단의 ‘유비쿼터스 핸드’가 한국경제 회복의 발목을 잡고 있다고 꼬집었다. 즉 정부만능 사고에 젖은 관료들이 언제 어디서나 컴퓨터망에 접근할 수 있는 유비쿼터스처럼 시장에 개입하면서 경제회목의 발목을 잡고 있다는 게 IMF의 지적이다. 귀담아 들어야 할 대목이다.

 따라서 정부는 시장경제의 핵심인 공정한 경쟁의 틀을 조성하는 등 구조적인 해결책을 제시하기 위해 노력해야지 개별사안을 직접 해결하려고 하는 것은 정부실패(government failure)를 자초할 뿐만 아니라 헌법상 경제질서의 기본원리에 반한다.

다. 시장경제적 법치주의에 입각한 경제정책

 헌법은 앞서 본 바와 같이 정부가 민간기업의 경영에 간섭하려면 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요가 있을 때에 한하여 그것도 반드시 법률에 근거해서만 가능하도록 못박고 있다(헌법 제126조). 따라서 이러한 절차를 무시한 민간기업의 경제활동에 관한 정부의 정책은 위헌적인 월권행위이다. 적법절차가 무시되는 조치라면 추구하는 목적과 관계없이 공권력의 남용이요 자의(恣意)밖에 되지 않는다.

 이는 각종 경제정책의 수립 및 집행에 있어서도 자유시장 경제질서원리, 시장경제적 법치주의라는 헌법의 기본이념과 조화를 이루어야 함을 뜻한다.

아울러 이제 기업경영의 투명성, 책임성 요구와 더불어 권력행사과정의 헌법, 법률적합성과 투명성, 책임성을 강조할 시점이다. 즉 기업지배구조개선(corporate governance)에 상응한 국정지배구조(government  governance)개선이 요구된다.

3. 헌법합치적 사회·복지정책의 방향

가. 자유 속의 평등

(1) 헌법은 인간다운 생활을 할 권리, 근로의 권리와 최저임금제의 보장, 근로자의 사회적 지위향상을 위한 노동3권, 여자와 연소자의 근로보호 등의 사회적 기본권 내지 생존권적 기본권 보장을 통하여 실질적인 자유와 평등이 실현될 수 있도록 하는 ‘사회국가원리’를 채택하고 있다. 그러나, 헌법이 채택하고 있는 사회국가 원리는 국민 스스로의 자율적인 생활설계에 의하여 실질적인 자유와 평등이 실현가능 하도록 사회구조의 골격적인 테두리를 형성해 주는 것을 의미한다.

 또한, 헌법이 상정하는 사회복지국가의 이념은 생활관계의 다양성을 전제로 하여 국민생활의 상향적 조정을 목표로 하고 있다. 또한 헌법 제11조 제1항에서 보장하고 있는 평등권은 절대적, 산술적 의미의 평등이 아닌 상대적 평등이다. 즉 "같은 것은 같게 취급하고 다른 것은 다르게 취급"함으로써 달성되는 배분적 정의에 입각하고 있다.

 평등은 언제나 자유를 전제로 할 때에만 그 의미가 있다. 즉 ‘자유 속의 평등’이어야지 ‘자유 대신에 평등’은 아무런 의미가 없다. 헌법은 ‘자유 대신에 평등’이 아닌 ‘자유 속의 평등’을 추구한다.

(2) 열심히 노력한 사람이나 기업이 평생을 통하여 이룩한 성과는 그 과정에서 불법이 없는 한 이를 보장하고 존중해 주는 것이 바로 헌법이 기본으로 하고 있는 자본주의시장 경제원리이다. 잘 나간다는 이유로 기득권층이라는 이유로 이를 폄하하고 개혁의 대상으로 삼으려는 분위기는 사회의 역동성을 해친다.

 그런 점에서 타고난 능력과 개성 내지 적성 등을 무시하고 획일적 하향 평등주의로 나가고 있는 교육정책도 반(反)헌법적이다.

 경제적 영역에서 평등주의를 강요하게 되면 시장경제는 성장동력을 상실할 수 밖에 없다. 정치적 민주주의는 1인 1표의 절대평등을 추구하지만 차별성을 바탕으로 하는 시장경제는 민주화대상이 아니다. 인류 보편의 가치인 자본주의 시장경제 체제하에서 기회의 균등은 반드시 보장되어야 하지만 결과의 불평등은 불가피하다. 경쟁의 결과 뒤쳐진 계층을 끌어 올려 주는 것이 정부의 역할이다. 따라서 정부의 평등 내지 분배정책의 기본은 큰 나무를 쳐서 작은 나무의 키에 맞추는 하향 평준화식 되어서는 아니된다. 작은 나무를 잘 자라게 하는 상향조정식이어야 한다. 잘나가는 사람이나 중산층을 깎아내려 다수 국민의  배아픔을 해소하겠다는 정치적 접근은 경제를 망치고 결국 사회의 희망을 잃게 한다.

(3) 일찍이 노벨경제학상 수상자인 밀턴 프리드만은 정부가 부자의 희생으로 가난한 사람들에게 혜택을 주어 왔다는 것은 신화에 불과하다고 한다. 정부는 가난한 사람, 사회적 약자, 중소기업을 보호하기 위하여 시장에 규제를 가하고 복지정책을 세운다. 그러나 결과는 정부가 항상 보호하고 도움을 주려고 했던 가난한 사람, 약자, 중소기업을 더욱 어렵고 고통스러운 상황에 직면하게 하였다. 그 과정에서 정부의 권한이 커지면서 그들의 권력적 탐욕만 채워 왔다는 것이 그의 지적이다.

나. 성장과 분배는 선택이 아닌 선후(先後) 개념

(1) 정부의 사회복지정책이 그 실효를 거두려면 일정한 사회정책적인 투자를 불가피 하게 하고 이는 결국 국가의 재정능력이 뒷받침되어야 하기 때문에 사회복지국가 실현은 궁극적으로 국가의 경제력에 좌우될 수밖에 없다. 따라서 국가의 재정수입을 늘리는 것만을 중요시한 나머지 국민 각자의 담세능력을 고려치 않은 조세제도라든지, 기업인의 자발적인 투자의욕을 경감시키게 하는 기업경영에 대한 국가의 지나친 간섭들은 결국 경제성장을 둔화시키는 결과를 초래하기 때문에 사회복지에 역행하는 경제정책이라고 할 것이다.

 따라서 각 경제주체의 근로 내지 생산의욕을 북돋아 줄 수 있는 조세제도나 합리적인 경제정책을 입안하는 일이야말로 경제성장을 촉진시킬 뿐 아니라, 사회투자에 필요한 재원의 확보를 보장해 줌으로써 복지정책이 실효성을 발휘할 수 있도록 하는 가장 효과적인 방법이다.

(2) 경제성장에 의해 생산된 것만이 분배될 수 있다. ‘성장’은 다른 것을 포기할 수 있는 여러 목표 중의 하나가 아니라 반드시 달성되어야 하는 필수목표이다. 이처럼 ‘성장’과 ‘분배’는 선택개념이 아니라 선후(先後) 개념이다.

 성장과 분배가 선후관계냐, 선택관계냐에 대한 헌법에 명문의 근거는 물론 없다. 그러나 앞서 본 바와 같이 자유시장 경제질서가 헌법의 기본원리이고 국가의 경제에 관한 규제와 조정은 예외적인 보충원리라는 점, 헌법상 사회국가원리가 국민스스로의 자율적인 생활설계에 의하여 실질적인 자유와 평등이 실현가능하도록 사회구조의 골격적인 테두리를 형성해 주는데 있다는 점, 그리고 자유와 평등에 관한 헌법의 태도, 특히 평등에 관한 상대적 평등설의 입장 등을 고려할 때 헌법은 성장과 분배에 관하여 기본적으로 선후개념에 입각해 있다고 보아야 할 것이다.

 따라서 경제성장의 개념을 도외시하거나 자유롭고 창의적인 개인과 기업의 경제활동을 위한 여건 보장을 소홀히 한 채 복지와 분배위주의 사회정책을 주장하는 것은 헌법의 정신에 부합되지 않는 것으로서 자칫 무책임한 인기영합정책 내지 정치적 구호로 흐를 가능성이 있다는 점에서 경계하고자 한다.

4. 맺는말

 헌법은 국가의 최고규범이자 국민의 생활규범임과 동시에 권력의 행사를 통제, 제한하는 정치규범이다. 따라서 헌법에 위배된 국가의 제도, 법령, 정책 등은 어떤 명분을 내세우더라도 국민적 정당성을 부여받을 수 없는 무효의 것에 지나지 않는다. 즉 국가시책으로서 국민생활을 규율할 수 없다는 것이다. 이제 헌법에 어긋난 각종 정책과 제도 등은 헌법의 정신에 합치되도록 개폐되어야 할 것이다.

 국가의 모든 법률과 정책에는 앞 서 본 바와 같은 헌법정신과 이념이 정확히 인식, 반영되어야 한다. 정부의 개혁정책의 방향은 국민의 구체적 삶을 보다 자유롭고 풍요롭게 하는 실용주의적 개혁이어야 하고 그 개혁은 국민의 폭넓은 참여를 통한 국민통합의 바탕에서 이루어져야 한다는 것을 다시 강조한다. 헌법은 바로 국민통합의 나침반 역할을 해야 한다.

 거듭 강조하거니와 국민 개개인과 기업에게 자유롭고 창의적인 경제활동을 보장하는 합리적인 경제정책이야 말로 최선의 사회복지 정책임과 동시에 경제정의와 경제민주화를 실현하는 지름길이다. 그리고 헌법의 정신을 구현하는 길이다.

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Constitutionalism and Rule of Law in the Republic of Korea

-         Searching for Government Policies Conforming Constitution on Economy, Society and Unification

Seog Yeon Lee

Minister of Government Legislation

1. Basic Principles of the Constitution of the Republic of Korea and Direction of Unification and Reform Policy

(1) The Constitution of the Republic of Korea (hereinafter referred to as "the Constitution") is founded on two basic axes, liberal democracy in terms of political/social sphere and free market economic system in terms of economic sphere, and has adopted rule of law or due process as its means. The supreme value system which the Constitution has pursued based on these principles and means is assuring every citizen's human dignity and worth and the right to pursue happiness. The system which the Constitution is established upon is the best among what the mankind has been searching for with regard to political, economic and social structure, and it is the aim of the system which most national constitutions have adopted and also the limit of constitutional amendment. This point is also expressed in the declaration where it makes clear that the Constitution shall seek peaceful unification as national goal but on the ground of liberal democratic order, that is, liberal democratic structure and market economic system (Article 4 of the Constitution).

(2) As the heart of the Constitution lies in the fact that Korea's political, economic and social structure after the unification shall be based on liberal democracy and free market economic system, any other unification policies or arguments are not only unconstitutional in themselves but also contrary to mankind's universal values. Unification is to be a means to achieving liberal democracy, and liberal democracy cannot be made a sacrifice of unification. This is the determined will of the Constitution.

(3) Viewed from the principles of the Constitution, the direction of Korea's economic and social policy should be a practical reform which will unfetter and enrich people's concrete lives in line with Lee Myung-bak government's objective. Moreover, the reform should seek a gradual progress through widespread participation (equal opportunity of participation) and social unity based on the fundamental values of the Korean society (liberal democracy, free market economy, rule of law), not overabundance or abstract argument of ideologies. The reform policy of Lee Myung-bak's government is also administered under the same constitutional basis.

In addition, in order to prevent exclusive exercise of political power (authority) by a particular group or faction, the Constitution requires every citizen to equally participate in the process of forming decision. Only national consensus founded on equal opportunity of participation can ensure constitutional justice and further achieve democratic reform and social unity.

2. Direction of Economic Policy based on Constitutionalism

1) Importance of Rule of Law in conformance with Market Economy

(1) The market economy cannot succeed without reliance and predictability, and the conformation of the Constitution's basic principle, namely, free market economic system, lies at the core.

Premised on the guarantee of fundamental rights in terms of economic sphere, such as freedom of contract embedded in general freedom of action, freedom of profession, etc., paragraph 1 of Article 119 of the Constitution provides that "the economic order of the Republic of Korea shall be based on a respect for the freedom and creative initiative of enterprises and individuals in economic affairs." This clarifies that free market economic system based on capitalism is the fundamental principle or direction of Korea's economic system or policy.

Furthermore, the Constitution declares 'rule of law in conformance with market economy' which anticipates State's intervention in the market economic domain only in exceptional cases according to Acts and due process, by stipulating that if the State is to control or administer the management of private enterprises it shall only be in cases as prescribed by Act to meet urgent necessities of national defense or the national economy (Article 126 of the Constitution).

(2) However, the Constitution provides revised capitalism or principles of social market economy where State's economic regulation and coordination are allowed on the basis of free market economic system for the purposes of social justice and economic democracy by harmonizing different economic players (paragraph 2 of Article 119 of the Constitution). Nevertheless, it is clear from the structure of the Constitution that various economic systems and policies based on paragraph 2 of Article 119 should remain minimal according to the principles of constitutional state within the scope of the basis of free market economic system, such as assurance of private property right, freedom of corporate business activity, freedom of contract, etc. The constitution makes definite that State's economic regulation and coordination should be an exceptional measure within the boundary of maintaining the basis as it "shall be based on" free market economic system (paragraph 1 of Article 119 of the Constitution). That is to say, the Constitution carefully uses the term 'may' interfere rather than 'shall' interfere even in exceptional cases where State's action regarding economic regulation and coordination are required (paragraph 2 of Article 119 of the Constitution).

Hence, views of constitutional scholars who explain that the basis of constitutional economic system is revised capitalism or social market economy have logical leap in terms of usage of terms (paragraph 2 of Article 119 of the Constitution).

The Constitutional Court of Korea has also coherently confirmed that the Constitution is 'based on' free market economic system, and has stressed that attainment of objectives aimed at public interests should ultimately be achieved through establishing free market economic system.

(3) Examined from this viewpoint, a considerable number of state's Acts and subordinate statutes concerning economic activities administered for the purposes of economic justice and economic democracy are beyond the constitutional limit of economic regulation and coordination, and hence, there remains a possibility of a violation of the Constitution requiring alterations. For example, significant parts of Acts enacted for controlling and regulating economic activities as well as various Acts for fostering, supporting and promoting establishment and management of an enterprise provide a ground for government intervention in individual and corporate economic activities. This goes against the principles of free market economy and demands amendments.

(4) There are instances where diverse regulations on corporate activities allow delegation of important contents to subordinate Acts and statutes, such as enforcement decrees, enforcement rules (regulation order) and directive, established rule, public notification, etc. (administrative rule), and consequently resulting in a contravention to rule of law in conformance with market economy (infringement of prohibition of blanket delegation principle provided in Article 75 and 95 of the Constitution) By delegating details of an indefinite and vague Act to subordinate Acts and statutes, public officials may exercise discretionary power to interpret laws arbitrarily causing, namely, discretionary wilderness. This has an effect of determining citizen rights and duties through administrative legislation, leading to an infringement of substantial rule of law and illegality/corruption and abuse of power by public officials.

2) Market Intervention by Government and Government Failure

'State regulation and coordination' regarding the economy provided in paragraph 2 of Article 119 of the Constitution take the form of 'market intervention by government' in terms of economics. In reviewing Korean governments's past operating process of the economy, what should have been an exceptional and supplementary function was justified under necessity of public interest, equality and distributive justice. Moreover, in many cases, it was done obscurely through unfair measures of regulation and interference, often in an expansive manner. It is assumed that the late 1990s IMF situation was due to inoperative market brought about by excessive government intervention, not minimal intervention. That is, insolvent companies were not liquidated at the right moment and self-regulating financial system was not established. To rephrase it, improper establishment of rule of law in conformance with market economy was one of the reasons to the economic crisis.

In February 14, 2006, the IMF made critical remarks about the Korean bureaucrat's 'ubiquitous hand' which is holding back the recovery of the Korean economy. That is, the IMF pointed out that bureaucrats indulged in all-around government have impeded the recovery by interfering in markets as if ubiquitous computing can be accessed from anywhere and at any time. This is a point which requires careful attention.

As a consequence, the government should endeavor to provide structural solutions, such as forming the framework for fair competition which lies at the core of market economy, rather than directly settling individual cases since it would only incur government failure and infringement of constitutional economic order.

3) Economic Policy based on Rule of Law in conformance with Market Economy

The Constitution, as it was examined beforehand, makes clear that control of private enterprises' management can only be carried out to meet urgent necessities of national defense or the national economy, and only as prescribed by Acts (Article 126 of the Constitution). Consequently, government policy on private enterprises' economic activities which disregard such procedures is an act ultra vires and a violation of the Constitution. A measure overlooking due process is an abuse of public authority and arbitrariness.

This means that in establishing and enforcing diverse economic policies, harmony with fundamental principles of the Constitution, namely, free market economic system and rule of law in conformance with market economy, is required.

Furthermore, now is the time to highlight the demand for transparency and responsibility of corporate management together with constitutional and legal concurrence, transparency and responsibility of process of exercise of authority. That is, improvements in government governance corresponding to improvements in corporate governance are needed.

3. Direction of Social and Welfare Policy based on Constitutionalism

1) Equality within Freedom

(1) The Constitution has adopted 'the principle of social state' which tries to actualize substantial freedom and equality through ensuring social fundamental rights or existence fundamental rights, such as right to live a decent life, right to work, minimum wage, right to work to enhance the status of workers, protection of female and minor workers, etc. However, the principle of social state adopted by the Constitution anticipates the formation of structural frame of social foundation where substantial freedom and equality can be materialized by voluntary life planning of each citizen.

Moreover, the ideology of social welfare state assumed by the Constitution aims at upward coordination of national living premised on diversity of living relationship. Also, right to equality provided in paragraph 1 of Article 11 of the Constitution is relative equality, not in the sense of absolute or numerical. It is based on distributive justice achieved by "treating the same things equally, and treating different things differently".

Equality can retain its meaning only when it is founded on freedom. That is, it should be 'equality within freedom', and 'equality instead of freedom' has no meaning. The Constitution pursues 'equality within freedom', not 'equality instead of freedom'.

(2) Guarantee and respect for the earnings of a hard-working person or company is the very basic principle of capitalist market economy. The atmosphere of devaluating and singling out as the subject of reform just because someone is well-off or established will damage the dynamic of the society.

Viewed in this light, education policy heading towards uniform downward equality, disregarding innate ability and individuality or aptitude is also unconstitutional.

When equality is compelled within the economic domain, market economy can only lose the motive for growth. Whereas political democracy seeks for absolute equality providing 'one man one vote', market economy established upon distinction is not a subject for democratization. Under mankind's universal value of capitalist market economy system, equal opportunity is something that should be guaranteed but inequality of results is inevitable. It is the function of the government to uplift the group of people left behind in competition. Subsequently, the basis of government equality or distribution policy should not be a downward leveling, adjusting big trees to the small ones by cutting them off. Rather, it should be an upward coordination fertilizing the small trees. Political approach to relieve the majority's jealousy by degrading the well-offs and the middle class will harm the economy and deprive of society's hope at the end.

(3) The Nobel Prize winning economist Milton Friedman had once said that it is just a myth that the government has provided benefits to the poor by sacrificing the rich. The government regulates the market and forms welfare policy in order to protect the poor, the socially disadvantaged and medium/small enterprises. Nevertheless, the government left them facing worsened and more painful situation. He pointed out that the government expanded its power only to satisfy power and greed.

2) Growth and Distribution are Sequential, not Selective

(1) Certain investment in social policy is inevitable if government's social and welfare policy are to show results, and since this requires support from state's financial strength, the achievement of a social welfare state ultimately depends on national economic power. As a consequence, tax system driven only to expand national revenue that it disregards individual tax-bearing capacity or state's excessive interference in corporate activities that it reduces the desire to voluntarily invest will bring about a slowdown of economic growth, and hence, become economic policies running counter to social welfare.

Therefore, tax system which will encourage the desire to work and to produce or devising rational economic policy are the prerequisites to an effective welfare policy since they promote economic growth as well as assure the necessary resources for social investment.

(2) Only what is produced through economic growth can be distributed. 'Growth' is not one of various goals which can be abandoned, but an indispensable goal which shall be attained. In this manner, 'growth' and 'distribution' are sequential concept rather than selective.

Of course, the Constitution does not provide whether growth and distribution are in a sequential relationship or a selective one. However, as it was seen above, considering the facts that, first, free market economic system is the basic principle of the Constitution and state's economic regulation and coordination should be an exceptional supplementary principle, second, constitutional principle of social state shapes the structural frame of social foundation so that substantial freedom and equality can be materialized by voluntary life planning of each citizen, and lastly, the Constitution's position concerning freedom and equality, in particular, the position concerning the theory of relative equality, it can be assumed that the Constitution basically adopts the sequential relationship between growth and distribution.

As a result, insisting on welfare and distribution oriented social policy while ignoring the concept of economic growth or neglecting the guarantee of conditions required for individual and corporate economic activities is contradictory to constitutionalism, and it demands caution as it may more or less lead to irresponsible vote-catching policy or political slogan.

4. Conclusion

The Constitution is the supreme norm of the state, living norm of the citizens and at the same time the political norm regulating and restricting exercise of power. Hence, national systems, Acts and subordinate statutes, policies, etc. which run counter to the Constitution are merely invalid measures unavailable to receive national justification whatever grounds are provided. This means that they cannot regulate people's lives as a national policy. Various policies, systems, etc. which go against the Constitution now demand alterations and abolitions according to the fundamentals of the Constitution.

Every Act and policy of the state should clearly recognize and reflect the fundamentals and ideologies of the Constitution, as it was discussed earlier. It should again be underlined that the direction of reform policy of the government should be a practical reform which will unfetter and enrich people's concrete lives, and such reform should be achieved based on national unity through widespread participation of citizens. The Constitution should act as a compass of national unity.

Stressing once again, rational economic policy guaranteeing liberal and creative economic activities to each citizen and enterprise is indeed the best social and welfare policy as well as a shortcut to economic justice and economic democracy. At the same time, it is the way to fulfilling constitutionalism.