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주민자치 실현을 위한 조례 품질, 법제처와 함께 비상(飛上)하다

법제처장 김형연

2020년 경자년, 새해가 밝았다. 한국을 비롯하여 독일, 러시아, 호주 등 세계 곳곳의 주요 도시에서는 새해를 알리는 카운트다운과 함께 새해에는 모두 건강하고 행복하기를 기원하는 마음을 담을 화려한 불꽃놀이가 펼쳐졌다.

하지만 누군가에게 새해를 알리는 희망찬 불꽃이 인근 주민의 입장에서는 소음과 공해로 다가왔을 수도 있다. 이런 문제와 관련하여 한 지방자치단체에서 조례로 주민들에게 불꽃놀이를 전면적으로 금지할 수 있는지를 문의한 사례에 대해, 법제처에서는 법률의 근거 없이 불꽃놀이를 제한하는 것은 주민들의 행동의 자유를 제한하는 측면이 있으므로 바람직하지 않다는 의견을 제시하였다.

자치법규에 어떤 내용을 담을 수 있는지를 판단하는 것은 오랜 기간의 법제업무 경험과 법제에 관한 전문성을 필요로 하는 일이다. 순환보직에 따라 일반 행정업무를 해오던 지방자치단체의 공무원으로서는 자치법규에 대한 법제업무가 어려울 수 밖에 없는 것이다.

이런 이유로 자치법규의 입안·심사를 담당하는 지방공무원들은 자치법규를 만들거나 고치는 가운데 부딪히는 어려움을 해결하기 위해 전문적인 법령심사·해석기관인 법제처에 자치법규와 관련하여 다양한 지원을 요청하고 있다.

법제처는 2011년부터 지방자치단체가 특정 쟁점에 대해 문의하면 검토의견을 제시해 주는 ‘자치법규 의견제시 제도’를 운영하고 있다. 지방자치단체 입장에서 헌법이나 법률에 상충될 수 있는 사항을 미리 검토받을 수 있는 장점이 있어 이 제도가 도입된 이후 2019년까지 총 3,354건의 의견제시가 요청되는 등 널리 활용되고 있다.

또한 법제처에서는 지방자치 실시 이후 최초로 2014년부터 2019년까지 243개 지방자치단체의 조례·규칙 9만3천 여건 전부에 대해 검토하는 사업을 하였다. 법령에 근거 없는 규제 신설 등 중요 정비과제 18,170건을 발굴한 데 이어, 국무조정실·행정안전부와 자치법규 정비 협업 체계를 마련하여 전체 지방자치단체의 자발적인 규제개선을 돕고 있다.

최근에는 자치입법에 대한 수요가 증가함에 따라 이런 지원 외에 보다 직접적이고 효과적인 법제지원을 요구하는 지방자치단체가 늘고 있다. 바로 맨투맨 코칭이다. 법제처는 행정안전부와 협업하여 지방자치단체에 정부입법 및 자치법규에 대한 경험과 전문성을 갖춘 전문인력을 파견하는 ‘법제협력관 제도’를 운영하고 있다. 현재 경기도, 인천시 등 총 12개 광역 지자체에서 법제협력관은 자치법규 입안 검토, 집행과정에 필요한 해석 및 대안 제시, 법제교육뿐만 아니라 지자체 주요 정책결정에 대한 법제자문 역할도 담당하고 있어 지자체의 만족도가 매우 높다. 이는 지자체의 자치입법에 대한 수요와 규제개혁의 실효성을 높이기 위해 자치법규의 품질 향상이 시급하다는 정부의 판단이 함께 맞물린 결과라 할 것이다.

나아가 법제처는 총 11만개에 달하는 자치법규에 대한 주민의 이해를 높이기 위해 부적절한 용어, 어렵거나 어법에 맞지 않는 문장과 입법기술적으로 부적절한 규정의 정비를 주요 내용으로 하는 ‘알기 쉬운 조례 만들기 지원 사업’을 2020년에 새로 추진한다. 이와 같은 사업을 통하여 주민이 자치법규의 입법 의도와 정책을 쉽게 이해할 수 있게 하고, 자치법규가 정확하게 집행되도록 함으로써 주민 중심의 자치행정 구현에 기여하려고 한다.

사귀일성(四歸一成)이라는 말이 있다. 목화 네 근이 모이면 백성을 따뜻하게 하는 솜 한 근이 되고, 수삼이 네 근이 모이면 건강에 좋은 건삼 한 근이 된다는 뜻이다. 상위법에 위배됨이 없고 주민이 이해하기 쉬운 자치법규를 만들려는 지방자치단체의 노력과 그러한 노력을 지지하고 지원하는 법제처의 자치법규 지원 제도를 통하여 지방자치가 더욱 발전할 수 있기를 기대한다.