1. 질의요지

「방위사업법」 제6조제1항제4호에 해당하는 자가 같은 항에 따라 제출한 청렴서약서의 내용을 지키지 않아 방위사업청장이 같은 법 제59조 및 같은 법 시행령 제70조제1항에 따라 해당 방위산업체 등(각주: 「방위사업법」 제3조제9호, 제9호의2, 제9호의3, 제10호 및 제10호의2에 따른 방위산업체ㆍ일반업체, 방위사업과 관련없는 일반업체, 전문연구기관 및 일반연구기관을 말하며, 이하 같음)에 대해 1개월 이상 5년 이하의 범위 안에서 입찰참가자격을 제한하려는 경우, 청렴서약서의 내용을 지키지 않은 행위가 종료된 때부터 5년 또는 7년(각주: 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조제1항제1호, 제3호부터 제6호까지, 제8호 및 제9호에 해당하는 행위를 한 경우는 5년, 같은 항 제2호 및 제7호에 해당하는 행위를 한 경우는 7년을 말하며, 이하 같음)이 지났다면 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “국가계약법”이라 함) 제27조제4항이 적용되어 방위사업청장은 해당 방위산업체 등에 대한 입찰참가자격을 제한할 수 없는지?

※ 질의배경

  방위사업청은 위 질의요지와 관련하여 내부 의견대립이 있어 이를 명확히 하기 위해 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 국가계약법 제27조제4항이 적용되지 않으므로 방위사업청장은 「방위사업법」 제59조 및 같은 법 시행령 제70조제1항에 따라 해당 방위산업체 등에 대한 입찰참가자격을 제한할 수 있습니다.

3. 이유

  「방위사업법」에 따라 방위사업의 수행에 필요한 국가를 당사자로 하는 계약을 할 때에도 계약 상대방의 입찰참가자격 제한에 대해서는 국가계약법 제3조에 따라 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 같은 법 제27조가 적용되는바, 같은 조 제1항 각 호에 해당하는 자에 대해서는 같은 조를 적용하여 부정당업자로서 입찰참가자격을 제한하게 됩니다.

  그러나 「방위사업법」 제59조는 같은 법 제6조에 따른 청렴서약을 위반한 경우 입찰참가자격을 제한하기 위한 규정으로, 청렴서약제는 무기 등의 획득과 같은 방위사업의 업무수행과 관련하여 빈번히 발생했던 비리와 부패를 방지하고 투명한 방위사업행정을 구현하기 위해(각주: 2005. 8. 26. 의안번호 제172483호로 발의된 방위사업법안 국회 국방위원회 심사보고서 참조) 특별히 같은 법에 도입한 것이고, 이에 더하여 같은 법 제59조, 같은 법 시행령 제70조제1항 각 호, 같은 법 시행규칙 제58조 및 별표 3에서는 청렴서약서의 위반에 따른 계약의 해제 또는 해지, 구체적인 입찰참가자격 제한 사유 및 제한 기간 등을 국가계약법 제5조의3, 제27조, 같은 법 시행령 제76조 및 별표 2와는 다르게 규정하고 있습니다.

  이와 같은 입법 취지와 관련 규정의 체계에 비추어 볼 때, 「방위사업법」 제6조 및 제59조에 따른 청렴서약제와 그 위반 시 입찰참가자격을 제한하는 제도는 국가계약법 제5조의2 및 제5조의3에 따른 청렴계약 제도나 같은 법 제27조에 따른 입찰참가자격 제한 제도와는 달리 방위사업의 수행에 한정하여 인정되는 특별한 제도로 보아야 하는바, 이 사안과 같이 청렴서약의 위반을 이유로 입찰참가자격의 제한을 할 때에는 국가계약법 제27조에 대한 특별한 규정에 해당하는 「방위사업법」 제59조가 우선하여 적용된다고 보아야 합니다.

  한편 「방위사업법 시행령」 제70조제2항에서는 청렴서약의 위반을 이유로 한 입찰참가자격의 제한에 관하여 같은 영에 규정되지 아니한 사항에 대해서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 “국가계약법 시행령”이라 함)을 따르도록 하고 있고, 같은 법 제59조, 같은 법 시행령 제70조, 같은 법 시행규칙 제58조 및 별표 3에서는 청렴서약서의 내용을 지키지 아니한 방위사업체 등을 한정된 대상으로 하여 입찰참가자격 제한 사유 및 그 제한 기간을 정하고 있을 뿐이어서, 위 규정에서 명시적으로 규정하고 있지 않은 입찰참가자격의 제한의 제척기간에 대해서 국가계약법 제27조제4항을 적용할 수 있는지 여부에 대해서도 검토가 필요합니다.

  먼저 「방위사업법」에 특별한 규정을 두지 않은 경우에는 그 적용 관계를 별도로 규정하지 않더라도 국가계약법 제3조에 따라 같은 법이 적용되므로, 「방위사업법 시행령」 제70조제2항은 입찰참가자격 제한 처분을 한 후 부수되는 절차ㆍ방법 등 모든 사항을 규정하지 않더라도 같은 영에서 규정한 사항에 저촉되지 않는 범위에서는 일반법령인 국가계약법 시행령이 적용됨을 보다 명확하게 확인하는 규정으로 보아야 하는바, 방위사업법령에 명문의 규정이 없다고 하여 같은 법 시행령 제70조제2항에 따라 바로 국가계약법령이 적용된다고 할 수는 없고, 같은 법령을 적용하는 것이 방위사업법령의 체계나 취지에 부합하는지에 따라 판단해야 할 것입니다.

  그런데 국가계약법 제27조제4항에서는 같은 조 제1항 각 호에서 정한 입찰참가자격의 제한 사유별로 제척기간을 5년 또는 7년으로 구분하고 있으므로, 같은 항 각 호와 규정체계가 다른 「방위사업법 시행령」 제70조제1항 각 호의 구체적인 사유에 대하여 국가계약법 제27조제4항을 그대로 적용할 수는 없고, 이에 관한 준용규정을 별도로 두지도 않았을 뿐만 아니라, 국가가 수행하는 사업은 공공성이 높고 국민생활에 미치는 사회적ㆍ경제적 영향력이 크며, 국가안보와 직결되는 방위사업에서는 그 중요성이 더욱 크다고 볼 수 있어 제척기간을 두지 않았다고 하여 곧바로 이를 과도한 규제라고 볼 수도 없는바,(각주: 헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2015헌바125 결정례 참조) 「방위사업법」 제59조는 국가계약법 제27조제4항이 적용되지 않는다는 전제에서 따로 제척기간을 두지 않은 것으로, 같은 항의 적용을 배제하는 특별한 규정으로 볼 수 있습니다.

  아울러 행정의 법적 안정성 및 상대방의 신뢰보호를 위하여 2021년 3월 23일 법률 제17979호로 제정된 「행정기본법」 제23조제1항에서는 행정청은 법령 등의 위반행위가 종료된 날부터 5년이 지나면 해당 위반행위에 대하여 제재처분을 할 수 없다고 규정하고 있는데, 해당 규정은 개별 법령에서 제재처분의 제척기간에 대해 구체적으로 검토하여 반영할 수 있도록 같은 법이 공포된 후 2년이 경과한 날부터 시행되는바, 이 사안의 해석과 관련해서는 같은 법 제23조제1항이 시행되지 않은 상황으로 「방위사업법」 제59조에서 제척기간을 어떠한 범위에서 정할 것인지 아직 검토되지 않은 점에 비추어 볼 때, 「행정기본법」 제23조제1항의 취지에 따라 입찰참가자격의 제척기간을 인정하기는 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 방위사업청장이 「방위사업법」 제59조 및 같은 법 시행령 제70조제1항에 따라 방위산업체 등에 대해 입찰참가자격을 제한하는 경우, 청렴서약서의 내용을 지키지 않은 행위가 종료된 때부터 5년 또는 7년이 지났더라도 국가계약법 제27조제4항이 적용되지 않으므로, 방위사업청장은 해당 방위산업체 등에 대한 입찰참가자격을 제한할 수 있습니다.

※ 법령정비 권고사항 

  법적 안정성과 국민의 예측가능성을 제고하기 위해 장기간에 걸쳐 아무런 행정조치를 취하지 않은 채 방치하고 있다가 제재처분을 하는 경우에는 신뢰보호의 원칙에 근거한 실권의 법리가 적용된다는 규정을 두고 있는 「행정기본법」의 취지를 고려하여, 「방위사업법」 제59조에 따라 대표 또는 임원의 청렴서약 위반을 이유로 방위사업청장이 방위산업체 등의 입찰참가자격을 제한할 때에도, 청렴서약 위반행위가 종료된 때부터 일정한 기간이 지난 경우에는 입찰참가자격을 제한할 수 없도록 할 필요성이 있는지 여부를 적극적으로 검토하여 입찰참가자격 제한의 제척기간을 명시적으로 규정할 필요가 있습니다.

<관계 법령>
○ 방위사업법
제6조(청렴서약제 및 옴부즈만제도) ①국방부장관 및 방위사업청장은 대통령령이 정하는 바에 따라 방위사업의 수행에 있어서 투명성 및 공정성을 높이기 위하여 다음 각 호의 자에 대하여는 청렴서약서를 제출하도록 하여야 한다. 이 경우 제6호의 자에 대하여는 하도급계약 또는 재하도급계약을 체결하는 때 청렴서약서를 각각 제출하도록 하여야 한다.
  1. 국방부에 소속된 공무원 중 국방부장관이 정하는 사람과 방위사업청에 소속된 공무원
  2. 제9조 및 제10조에 따른 방위사업추진위원회, 분과위원회 및 실무위원회의 위원
  3. 「국방과학연구소법」에 의한 국방과학연구소(이하 “국방과학연구소”라 한다) 및 제32조의 규정에 의한 국방기술품질원의 임ㆍ직원
  4. 해당 방위사업에 참가하는 다음 각 목의 업체 또는 연구기관의 대표 및 임원
    가. 방위산업체(이하 “방산업체”라 한다)
    나. 일반업체
    다. 방위산업과 관련없는 일반업체
    라. 전문연구기관
    마. 일반연구기관
  5. ∼ 6. (생  략)
  ② ∼ ⑨ (생  략)
제59조(청렴서약위반에 대한 제재) 국방부장관과 방위사업청장은 제6조제1항제4호에 해당하는 자가 청렴서약서의 내용을 지키지 아니한 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 해당 방산업체ㆍ일반업체, 방위산업과 관련없는 일반업체, 전문연구기관 및 일반연구기관에 대하여 5년의 범위 안에서 입찰참가자격을 제한하는 등의 제재를 할 수 있다.

○ 방위사업법 시행령
제70조(입찰참가자격의 제한 등) ①방위사업청장은 법 제59조의 규정에 의하여 업체 및 연구기관의 대표 및 임원이 청렴서약을 위반하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국방부령이 정하는 바에 따라 1개월 이상 5년 이하의 범위 안에서 입찰참가자격을 제한하고, 위반사실과 관련된 계약이 있는 경우에는 이를 해제 또는 해지할 수 있다. 
  1. 방위사업과 관련된 의사결정, 입찰, 낙찰 또는 계약체결ㆍ이행에 있어서 관계공무원(위원회, 분과위원회 및 실무위원회의 위원과 제16조의 규정에 의한 전문위원을 포함한다)에게 금품ㆍ향응 등을 주기로 약속하거나 준 사실이 있는 경우
  2. 방위사업과 관련된 특정정보의 제공을 요구하거나 받은 사실이 있는 경우
  3. 계약이행과정에서 알게 된 연구성과물 등 특정정보를 임의로 제3자에게 제공하거나 누설한 경우
  4. 방위사업과 관련된 하도급계약을 체결하거나 이행하면서 원도급자의 우월한 지위를 이용하여 하도급자로부터 금품을 수수하거나 부당 또는 불공정행위를 한 경우
  ②청렴서약의 위반을 이유로 한 입찰참가자격의 제한에 관하여 이 영에 규정되지 아니한 사항에 대하여는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」에 의한다.
  ③ 제1항에 따른 입찰참가자격의 제한 기간 및 그 밖에 필요한 사항은 국방부령으로 정한다.

○ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률
제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) ① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.
  1. 계약을 이행할 때에 부실ㆍ조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자
  2. 경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자
  3. 「건설산업기본법」, 「전기공사업법」, 「정보통신공사업법」, 「소프트웨어 진흥법」 및 그 밖의 다른 법률에 따른 하도급에 관한 제한규정을 위반(하도급통지의무위반의 경우는 제외한다)하여 하도급한 자 및 발주관서의 승인 없이 하도급을 하거나 발주관서의 승인을 얻은 하도급조건을 변경한 자
  4. 사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행 과정에서 국가에 손해를 끼친 자
  5. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 또는 「하도급거래 공정화에 관한 법률」을 위반하여 공정거래위원회로부터 입찰참가자격 제한의 요청이 있는 자
  6. 「대ㆍ중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률」 제27조제7항에 따라 중소벤처기업부장관으로부터 입찰참가자격 제한의 요청이 있는 자
  7. 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행과 관련하여 관계 공무원(제27조의3제1항에 따른 과징금부과심의위원회, 제29조제1항에 따른 국가계약분쟁조정위원회, 「건설기술 진흥법」에 따른 중앙건설기술심의위원회ㆍ특별건설기술심의위원회 및 기술자문위원회, 그 밖에 대통령령으로 정하는 위원회의 위원을 포함한다)에게 뇌물을 준 자
  8. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자
    가. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자
    나. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자
    다. 다른 법령을 위반하는 등 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자
  ② 삭제 
  ③ 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한받은 자와 수의계약을 체결하여서는 아니 된다. 다만, 제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한받은 자 외에는 적합한 시공자, 제조자가 존재하지 아니하는 등 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 
  ④ 제1항에도 불구하고 각 중앙관서의 장은 제1항 각 호의 행위가 종료된 때(제5호 및 제6호의 경우에는 중소벤처기업부장관 또는 공정거래위원회로부터 요청이 있었던 때)부터 5년이 지난 경우에는 입찰 참가자격을 제한할 수 없다. 다만, 제2호 및 제7호의 행위에 대하여는 위반행위 종료일부터 7년으로 한다. 
  ⑤ 각 중앙관서의 장은 제1항에 따라 입찰참가자격을 제한할 경우, 그 제한내용을 대통령령으로 정하는 바에 따라 공개하여야 한다.